監(jiān)察委員會試點方案公報解讀一

(一)監(jiān)察委員會的法律地位

根據(jù)“改革試點方案”的精神，監(jiān)察委員會由*產(chǎn)生，向*負責。因此，監(jiān)察委員會將是專門的國家監(jiān)察機關，與同由立法機關(*)產(chǎn)生的行政機關(政府)、司法機關(檢察院與法院)并列。監(jiān)察委員會行使的監(jiān)察權，將是傳統(tǒng)國家權力“三權”(立法權、行政權、司法權)之外一類新型的權力。監(jiān)察機關由*產(chǎn)生，與之前監(jiān)察體制最大的區(qū)別是，監(jiān)察機關將是與政府并列的國家機關，而非政府的組成部門，從而實現(xiàn)監(jiān)察權和行政權的并列和分立。將監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)察機關與執(zhí)行性質(zhì)的行政機關并列，符合“執(zhí)行和監(jiān)督分設”的現(xiàn)代組織機構設置原則，有利于增強監(jiān)察機關的獨立性和權威性。

(二)監(jiān)察體制改革的目標和原則

從“改革試點方案”的公報看，本次監(jiān)察體制改革的總體目標是“建立黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構”，正如*紀委*同志所說，監(jiān)察委員會從本質(zhì)上講是反腐敗機構。在此基礎上，具體目標包括：“實施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實現(xiàn)對行使公權力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責，深入推進黨風廉潔建設和反腐敗斗爭，構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”。

根據(jù)上述目標，可以歸納出本次國家監(jiān)察體制改革遵循以下基本原則：

1.堅持黨的統(tǒng)一領導。堅持黨的領導，是改革開放的四項基本原則之一。在國家監(jiān)察體制改革這樣一個“事關全局的重大政治改革”中，當然也是一項基本原則。這項基本原則在改革總體目標中便進行了宣示，即要建立“黨統(tǒng)一領導下的國家反腐敗工作機構”，具體體現(xiàn)則是“黨的紀律檢查委員會”與國家的“監(jiān)察委員會合署辦公”。通過“兩委合署辦公”，黨便可以實現(xiàn)對國家監(jiān)察委員會的領導。

2.整合反腐敗資源。本次國家監(jiān)察體制改革具有明確的問題導向，即要整合反腐敗資源，解決我國現(xiàn)行反腐敗工作機制下“力量分散”的問題。將現(xiàn)行分散在紀委、政府監(jiān)察部門、預防腐敗部門、檢察機關(反貪污賄賂局、反瀆職侵權局、職務犯罪預防部門)乃至政府審計部門等反腐敗專門機構的反腐敗資源和力量進行整合，將是本次改革的重要內(nèi)容。

3.豐富監(jiān)察手段。在現(xiàn)有的反腐敗工作機制下，反腐敗工作機構分散。相應的，隸屬于政府的行政監(jiān)察部門，其法律性質(zhì)屬于行政執(zhí)法部門，擁有的監(jiān)察手段主要體現(xiàn)為行政執(zhí)法權，難以滿足監(jiān)察工作尤其是案件調(diào)查的需要。在現(xiàn)實工作中，往往需要依托反腐敗組織協(xié)調(diào)機構如反腐敗協(xié)調(diào)小組，通過協(xié)調(diào)公安機關、檢察機關等其他刑事司法機關實現(xiàn)刑事調(diào)查手段的“互補”或“借用”。在整合反腐敗資源的背景下，改革后的監(jiān)察委員會將擁有現(xiàn)行檢察機關職務犯罪偵查部門依據(jù)刑事訴訟法所享有的刑事偵查手段和強制措施，例如搜查、拘留、逮捕等。此外,為了應對調(diào)查腐敗案件尤其是賄賂案件的需要，是否賦予監(jiān)察機關技術偵查等特殊偵查手段,需要進一步探討。

4.實現(xiàn)監(jiān)察范圍的“全覆蓋”。正如學者所說，現(xiàn)行監(jiān)察體制中“監(jiān)察機關定位不準，監(jiān)察對象范圍過窄”的問題較為突出。由于法律銜接方面的原因，《行政監(jiān)察法》將監(jiān)察主體定位為行政監(jiān)察機關，將監(jiān)察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關、人民團體等公職人員納入監(jiān)察范圍，形成了事實上的“監(jiān)督盲區(qū)”。根據(jù)“改革試點方案”，監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象將是所有“行使公權力的公職人員”，即所有由公共財政負擔、履行公共事務職能的人員，真正實現(xiàn)了監(jiān)察“全覆蓋”。

5.建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系。現(xiàn)行監(jiān)察體制一個突出的問題是，根據(jù)行政監(jiān)察法，監(jiān)察部門屬于“雙重領導”，即監(jiān)察部門同時受本級政府和上級監(jiān)察部門的領導。在雙重領導體制下，監(jiān)察部門的監(jiān)察效能受到較大影響，履職過程中容易受到各方面的干擾。十八大以來，為了屏蔽各級紀委反腐敗工作中的外在干擾，*紀委推出了“兩個為主”，即“下級紀委*、副*的提名以上級紀委為主，下級紀委查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”。應該講，這是十八大以來紀檢領導體制的重大革新，也是反腐敗工作的重要經(jīng)驗。有理由相信，這一經(jīng)驗成果必然也會為國家監(jiān)察體制改革所固化。根據(jù)“改革試點方案”公報，改革乃是要“建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)察體系”，在監(jiān)察機關已經(jīng)獨立于政府的背景下，監(jiān)察體系實行上下級的垂直領導便成為了題中之義。

監(jiān)察委員會試點方案公報解讀二

10月27日，黨的十八屆六中全會在北京勝利閉幕。從會議公報看，這次會議是具有里程碑意義的，它明確了*的核心地位，圍繞加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，加強黨內(nèi)監(jiān)督等重大問題，完善黨內(nèi)法規(guī)，作出戰(zhàn)略部署，其意義深遠，必將載入史冊。

十八屆六中全會強調(diào)，“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進行民主監(jiān)督，審計機關依法進行審計監(jiān)督。”在這一表述中，“監(jiān)察機關”史無前例地與人大、政府、司法機關相提并列。

“公報”的這一提法，顛覆了許多人對現(xiàn)有監(jiān)察體制的認識。尤其是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)的同志，敏銳地感覺到，一場影響深遠的改革即將到來。

事實上，據(jù)未經(jīng)證實的消息，國家已決定于明年初在部分省市試點這一改革。

早有先兆的改革

是行動的先導，理論是實踐的指南。這場改革的到來，早有理論的準備和鋪墊。

十八大以來，中央加大的反腐敗的力度，紀檢監(jiān)察作用凸顯。但同時，“機構獨立性不夠、相對松散，機構授權也不足”等問題也浮出水面。無論是學者，還是紀檢監(jiān)察系統(tǒng)，都提出了不少“整合監(jiān)察力量”的觀點。

例如，2013年6月，中紀委駐國家糧食局紀檢組長、黨組成員趙中權就曾在《學習時報》發(fā)表文章??《反腐敗要走法治化道路》。他在文中提出，根據(jù)我國反腐敗的需要，可以考慮對現(xiàn)有分散在紀檢監(jiān)察機關(預防腐敗局)、檢察機關(反貪污賄賂局)等的反腐敗專門機構進行整合，建立“國家反腐敗委員會”，作為反腐敗相對獨立的專門機構。

又如，十八屆三中全會召開前夕，《第一財經(jīng)日報》曾透露，十八大后，中國政法大學副校長馬懷德曾在被中紀委書記王岐山邀請參加反腐座談會。會上，不少專家學者提出了整合監(jiān)察、檢察反腐力量，試行“大部制”改革的建議。馬懷德教授在接受該報采訪時曾透露“紀檢監(jiān)察體制的改革可能會在期有所突破。”

同年10月，中紀委副書記吳玉良做客中紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，就“中央紀委的歷史沿革和地位、職能、作用”與網(wǎng)友進行的一次在線交流時，也透露出“國家監(jiān)察體制可能面臨改革”的聲音。

今年1月召開的第十八屆中央紀委第六次全體會議上，釋放了改革的強音：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”，“要健全國家監(jiān)察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監(jiān)察體系”。這一要求，吹響了監(jiān)察體制改革的“集結(jié)號”，改革正式進入頂層設計、具體落實的層面。

獨立于“一府兩院”之外

今年7月14日，中央黨校《學習時報》刊登的馬懷德一篇《通過修法完善國家監(jiān)察體制》，對該政策進行解讀。這篇文章在對現(xiàn)行監(jiān)察體制存在問題進行分析的基礎上，提出了不少改革的措施，包括將《行政監(jiān)察法》更名為《國家監(jiān)察法》，擴大國家監(jiān)察范圍，實現(xiàn)監(jiān)察范圍對國家機關及其公務員的全覆蓋等。

在筆者看來，這篇文章所提出的思路和觀點，與中央的許多要求是相吻合的。尤其是建立一個與“一府兩院”并列的“國家監(jiān)察委員會”的觀點，更是與剛剛結(jié)束的十八屆六中全會精神不謀而合。

筆者大膽揣測，文章所提出的許多措施，極大可能就是未來改革的方向。如果這一判斷正確，未來的“國家監(jiān)察委員會”的首要特點就是：它將成為“一府兩院”之外的第四種權力。

按照現(xiàn)行憲法的規(guī)定，我國的權力架構是“一統(tǒng)四分”的格局。即：在全國人大之下，設立行政機關(國務院)、審判機關(法院)、法律監(jiān)督機關(檢察院)和軍事機關(中央軍委)。而未來，目前隸屬于行政機關的監(jiān)察機關，將從政府中獨立出來，成為與“一府兩院”行并立的“國家監(jiān)察機關”。

在這一體制下，在國家層面，將設立“國家監(jiān)察委員會”，負責對中央所有國家機關和公務人員進行監(jiān)察監(jiān)督。“國家監(jiān)察委員會”向全國人民代表大會報告工作，其負責人由*提名，由全國人民代表大會選舉產(chǎn)生。

與此相適應，縣級以上地方也將設立各級監(jiān)察委員會，分別向同級人民代表大會負責。地方各級監(jiān)察委員會在業(yè)務和人事管理上，將可能實現(xiàn)“垂直領導”的體制，監(jiān)察機關負責人的提名、考察和任命以上級國家監(jiān)察機關為主，報同級人大任命。同級人大在宏觀層面對監(jiān)察委員會進行監(jiān)督。

為避免監(jiān)察委員會受制于地方行政機關，它所需行政及辦案經(jīng)費由各級財政保障，也可能實行垂直管理，實行統(tǒng)一核定和撥付。

監(jiān)察權力集中而廣泛

監(jiān)察機關脫離行政系統(tǒng)后，其職權將由“行政監(jiān)察”改稱“國家監(jiān)察”。這絕不僅僅是簡單的文字調(diào)整，它意味著目前由不同國家機關所享有的監(jiān)督性權力將向監(jiān)察機關集中。

其中一個重要的措施，就是整合監(jiān)督機構，將原隸屬于檢察機關的職務犯罪偵查機構，包括反貪局、反瀆局，以及目前隸屬于政府的審計機關、預防腐敗機關并入國家監(jiān)察委員會，根據(jù)職能范圍，分別設立綜合監(jiān)察部門、預防腐敗部門、審計部門、職務犯罪偵查部門等，作為其內(nèi)設機構。

因此，從職權上看，未來的國家監(jiān)察委員會所享有的職權將是極為廣泛的，包括：預防腐敗、黨紀監(jiān)督、違法監(jiān)察、財務監(jiān)督、刑事偵查等職責。

根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》的有關規(guī)定，監(jiān)察機關在調(diào)查、偵查過程中，除了有權采取強制措施和強制執(zhí)行的權力，可以對涉案財產(chǎn)和賬戶實施查封、凍結(jié)、扣押等措施外，不排除擁有秘密調(diào)查、技術偵查權力的可能。

如果依照“全面覆蓋”的要求，參照香港、澳門廉政公署的職責，筆者大膽預判，這個機構還將擁有規(guī)范性文件的審查權。它有權對人民政府制定規(guī)范性文件和重大決策中的問題進行檢查，如規(guī)范性文件中存在腐敗的漏洞，可以責令予以完善，對于違法的規(guī)范性文件，有權責令撤銷。

與黨的紀律檢查機關合署辦公

依照中央“全面覆蓋國家機關及其公務員”的要求，國家監(jiān)察委員會極大可能繼續(xù)實行中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關與國家監(jiān)察機關合署辦公的體制，國家監(jiān)察委員會在黨的統(tǒng)一領導下實行“雙向負責，各司其職、有分有合”體制，既充分發(fā)揮紀委的黨內(nèi)監(jiān)督作用，又保證國家監(jiān)察機關依法獨立行使職權。唯有如此，才能實現(xiàn)“全覆蓋”的目標。

所謂“對國家機關及其公務員的全覆蓋”，在筆者看來，就是凡納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利、依法履行公職的公務員，包括黨的機關、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、民主黨派、部分社會團體機關的工作人員，都將被納入國家監(jiān)察的范圍。

當然，要實現(xiàn)上述目標，將有一系列的法律需要修訂，包括《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《審計法》等，還有一系列法律需要制訂，如《國家監(jiān)察法》、《國家監(jiān)察委員會組織法》等。

一點建議：檢察機關應保留部分偵查權

按照上述改革思路，建立國家監(jiān)察委員會，影響最大的，恐怕是檢察機關。因為，從以往的檢察實踐看，作為法律監(jiān)督機關，檢察權的權威，并不來自沒有強制約束力的檢察建議，也不來自沒有實際法律效力的糾正違法通知書，而是來自對職務犯罪的偵查權。毫不夸張地說，職務犯罪偵查權支撐起了檢察權的地位和實際權威。

從國外法律規(guī)定看，各國都賦予了檢察官或檢察機關偵查權，檢察官或檢察機關擁有偵查權已經(jīng)成為一種國際通例。

在大多數(shù)大陸法系國家，檢察機關甚至是普遍偵查權享有者，許多國家檢察機關有權對所有案件進行偵查。如德國檢察官對一切刑事案件都可以親自進行偵查，也可以委托司法警察進行偵查。日本從20世紀初就賦予檢察官偵查權，并在檢察機關內(nèi)部設立“特別偵查部”，專門行使偵查權。即便是我國澳門特區(qū)，雖然設立了廉政公署，但這并不妨礙檢察機關對所有案件，包括對腐敗案件進行偵查的權力。

如果檢察機關完全不享有偵查權，未來民事行政監(jiān)督、刑事偵查監(jiān)督、立案監(jiān)督等，監(jiān)督效能都將大打折扣。憲法規(guī)定的“法律監(jiān)督機關”，將名實不符。