第一章總則

第一條為了加強(qiáng)公路保護(hù)，保障公路完好、安全和暢通，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》，制定本條例。

【釋義】本條是關(guān)于本條例立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。

一、立法目的。又稱(chēng)立法宗旨，是指制定一部法律所要達(dá)到的任務(wù)目標(biāo)，也就是說(shuō)制定一部法律要解決哪些問(wèn)題。本條例的立法目的是加強(qiáng)公路保護(hù)，保障公路完好、安全和暢通。

(一)公路完好，主要是指公路物理狀態(tài)的完好，即公路及其附屬設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，處于良好的技術(shù)狀態(tài)，包括路面整，路肩、邊坡順，有關(guān)設(shè)施完好。

(二)公路安全，主要是指公路本身的安全及整個(gè)路網(wǎng)運(yùn)行的安全。公路屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)，保障公路安全就是保障財(cái)產(chǎn)安全，任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞、非法占用或者利用公路、用地和公路附屬設(shè)施，如挖溝引水、采石取土等危及公路安全的活動(dòng)。需要明確的是，公路安全與交通安全密切相關(guān)，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一個(gè)由人、車(chē)、路和環(huán)境等要素構(gòu)成的“公路安全生態(tài)鏈”，系統(tǒng)中任何一個(gè)要素的行為或性質(zhì)發(fā)生變化都會(huì)對(duì)整個(gè)公路交通安全產(chǎn)生影響。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，圍繞道路交通安全所產(chǎn)生的法律關(guān)系主要是由《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》調(diào)整的，其第三條規(guī)定“道路交通安全工作，應(yīng)當(dāng)遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通”。

(三)公路暢通，主要是指公路的通行功能正常。公路暢通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出現(xiàn)塌、坑槽、隆起等損毀現(xiàn)象，公路沿線(xiàn)無(wú)擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品、傾倒垃圾、放養(yǎng)牲畜、打場(chǎng)曬糧等違法行為。此外，公路暢通不僅指某條或某段公路的暢通，還包括整個(gè)公路路網(wǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。如，本條例第五十條有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市交界區(qū)域公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)管理的規(guī)定，就是在整個(gè)大路網(wǎng)格局下考慮路網(wǎng)通暢運(yùn)行的。

(四)加強(qiáng)公路保護(hù)。為保障公路完好、安全、暢通，必須從以下方面加強(qiáng)公路保護(hù)：

一是加強(qiáng)養(yǎng)護(hù)管理。具體指公路管理機(jī)構(gòu)、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)等養(yǎng)護(hù)管理責(zé)任主體為保證公路的安全和暢通，并使公路處于良好的技術(shù)狀態(tài)，在公路運(yùn)行期間按照相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范、操作規(guī)程對(duì)公路、公路用地和公路沿線(xiàn)附屬設(shè)施開(kāi)展的保養(yǎng)、維修、水土保持、綠化和管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，即保障公路的“完好”。

二是加強(qiáng)路政管理。具體指各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)為維護(hù)公路管理者、經(jīng)營(yíng)者、使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》、《公路安全保護(hù)條例》等法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，實(shí)施保護(hù)公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的行政管理，主要是防止公路受到人為的破壞和損壞，即保障公路的“安全”。

三是加強(qiáng)路網(wǎng)運(yùn)行與應(yīng)急管理。具體指在養(yǎng)護(hù)管理和路政管理的基礎(chǔ)上，根據(jù)公路沿線(xiàn)經(jīng)濟(jì)展水、車(chē)流量等因素，著力完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，消除影響路網(wǎng)體系全面發(fā)揮作用的斷頭路、疏港路，構(gòu)建一張規(guī)劃布局科學(xué)、干線(xiàn)支線(xiàn)交錯(cuò)、技術(shù)等級(jí)合理、路路銜接緊密的公路網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)積極利用信息化等科技手段，構(gòu)建路網(wǎng)調(diào)度網(wǎng)絡(luò)和指揮、執(zhí)行系統(tǒng)，建立高效的路網(wǎng)信息發(fā)布制度和公路突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，充分發(fā)揮路網(wǎng)體系的調(diào)度和疏導(dǎo)功能，確保整個(gè)路網(wǎng)的暢通，提高路網(wǎng)抵抗自然災(zāi)害等突發(fā)事件的應(yīng)急能力，即保障公路的“暢通”。

總體上看，養(yǎng)護(hù)管理、路政管理、路網(wǎng)運(yùn)行與應(yīng)急管理是公路保護(hù)的不同表現(xiàn)形式，三者緊密聯(lián)系，缺一不可。如，治理車(chē)輛違法超限運(yùn)輸屬于路政管理工作，組織對(duì)違法超限運(yùn)輸造成損壞的橋梁等公路設(shè)施進(jìn)行檢測(cè)和維修屬于養(yǎng)護(hù)管理工作，因維修橋梁等公路設(shè)施采取分流措施以及發(fā)布公路通阻信息則屬于路網(wǎng)運(yùn)行與應(yīng)急管理工作。

二、立法依據(jù)。本條例的主要立法依據(jù)是《中華人民共和國(guó)公路法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公路法》)，這是調(diào)整公路保護(hù)法律關(guān)系的基本法，在公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、路政管理等方面確立了一系列的基本原則和基本法律制度。其中第四章、第五章對(duì)公路保護(hù)作了比較全面的規(guī)定，主要包括養(yǎng)護(hù)責(zé)任、養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源、養(yǎng)護(hù)作業(yè)、綠化管理、涉路施工許可、建筑控制區(qū)管理、橋隧結(jié)構(gòu)物保護(hù)、超限運(yùn)輸車(chē)輛管理、公路附屬設(shè)施保護(hù)等方面的規(guī)定。本條例在《公路法》所規(guī)定的基本原則和制度框架內(nèi)，針對(duì)公路保護(hù)工作的特點(diǎn)及年來(lái)公路保護(hù)工作中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，制定了一系列具體的安全保護(hù)及監(jiān)管制度。此外，本條例的立法依據(jù)還包括《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》、《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)侵權(quán)責(zé)任法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)鐵路法》、《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》等法律規(guī)定。

三、立法背景。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路事業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，截至2010年年底，全國(guó)公路網(wǎng)總里程達(dá)到398.4萬(wàn)公里，其中高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到7.4萬(wàn)公里，農(nóng)村公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到345萬(wàn)公里，“五縱七橫”12條國(guó)道主干線(xiàn)全部建成，西部開(kāi)發(fā)8條省際通道基本貫通，極大促進(jìn)和保障了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。與此同時(shí)，如何運(yùn)用法律手段進(jìn)一步加強(qiáng)公路管理，提高公路保護(hù)水，更好地應(yīng)對(duì)年來(lái)不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，特別是加強(qiáng)對(duì)違法超限超載運(yùn)輸行為的監(jiān)管、規(guī)范和提高公路養(yǎng)護(hù)水、及時(shí)有效地處置雨雪冰凍災(zāi)害、地震、泥石流等公路突發(fā)事件，確保公路始終處于良好的技術(shù)狀態(tài)，以更加充分和有效地發(fā)揮公路對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、*建設(shè)以及人民群眾安全便捷出行的服務(wù)作用，也成為交通運(yùn)輸行業(yè)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。從法律制度上看，1998年生效施行的《公路法》，確立了公路保護(hù)工作的基本原則和制度，賦予了交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施公路保護(hù)的責(zé)任和必要的手段，但《公路法》的規(guī)定比較原則，針對(duì)性和可操作性不夠強(qiáng)。2004年5月中旬，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家七部委在全國(guó)開(kāi)展車(chē)輛超限超載治理工作，并提出“在總結(jié)治理工作的基礎(chǔ)上，抓緊制訂、修改有關(guān)公路設(shè)施保護(hù)的法律、法規(guī)，將治理工作納入法制化軌道”[1]。因此，制定一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范公路保護(hù)行為的行政法規(guī)，解決公路保護(hù)所面臨的亟待解決的問(wèn)題就顯得非常的必要和緊迫。

四、立法情況。2004年底，交通運(yùn)輸部[2]啟動(dòng)《公路安全保護(hù)條例》的起草工作，在廣泛征求意見(jiàn)、反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，起草了條例送審稿并于2007年底報(bào)送國(guó)務(wù)院審議。2008年，國(guó)務(wù)院法制辦組織開(kāi)展條例審查工作，征求了全國(guó)人大常委會(huì)法工委、中央編辦、發(fā)展改革委、公安部、財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部、質(zhì)檢總局等27個(gè)中央有關(guān)部門(mén)、單位和浙江、安徽、山西、湖南等15個(gè)地方人民政府的意見(jiàn)，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，同時(shí)多次深入基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，舉辦不同層次和范圍的專(zhuān)家咨詢(xún)會(huì)、論證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)，研究論證。在此基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦、交通運(yùn)輸部對(duì)送審稿進(jìn)行了反復(fù)研究修改，形成了條例草案。2011年2月16日，國(guó)務(wù)院第144次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)條例草案。2011年3月7日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院第593號(hào)令予以頒布，自2011年7月1日起施行。

五、立法原則。《公路安全保護(hù)條例》的制定以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，按照“三個(gè)服務(wù)”[3]的要求，在深入行業(yè)進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究相關(guān)制度，力求科學(xué)、合理地反映公路安全保護(hù)的客觀(guān)規(guī)律，在立法過(guò)程中遵循了下列原則：

(一)立足全面保護(hù)。從保護(hù)主體看，《公路安全保護(hù)條例》不僅明確了交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)的保護(hù)職責(zé)，而且還動(dòng)員各級(jí)政府、各相關(guān)職能部門(mén)以及社會(huì)公眾等各方力量廣泛參與公路安全保護(hù)工作。從保護(hù)對(duì)象看，既明確了公路、橋梁、隧道、渡口、公路附屬設(shè)施等公路主體線(xiàn)路的保護(hù)，又加強(qiáng)了對(duì)公路用地、建筑控制區(qū)、集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)、橋梁采砂區(qū)、橋隧爆破區(qū)等立體空間的管理。

(二)重點(diǎn)強(qiáng)化治超。違法超限運(yùn)輸危害極大，是最為嚴(yán)重的公路“殺手”。為此，《公路安全保護(hù)條例》將建立超限治理長(zhǎng)效機(jī)制作為重中之重，從管理手段上強(qiáng)化超限治理措施，在管理環(huán)節(jié)和管理力量上突出了綜合治理，從車(chē)輛的生產(chǎn)、改裝、注冊(cè)登記、貨運(yùn)裝載、站點(diǎn)檢測(cè)、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)入手，對(duì)超限治理作了詳細(xì)規(guī)定。

(三)堅(jiān)持依法行政。堅(jiān)持依法行政是依法治國(guó)的必然要求，是建設(shè)法治政府的核心所在。《公路安全保護(hù)條例》嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要確定的基本原則和要求，不僅明確了公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，賦予了必要的執(zhí)法手段，又規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公路執(zhí)法的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，有利于建立“層次清晰、事權(quán)明確、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的地方公路管理體制，進(jìn)一步促進(jìn)公路管理機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。

(四)突出服務(wù)便民。維護(hù)公路的完好、安全、暢通是政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)，做好公路安全保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和最終目的是為廣大人民群眾提供方便、快捷、安全的出行條件。因此，《公路安全保護(hù)條例》始終堅(jiān)持以執(zhí)政為民、服務(wù)群眾為指導(dǎo)，不斷強(qiáng)化公共服務(wù)職能，充分體現(xiàn)了以人為本的和宗旨。如，明確了公路管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門(mén)對(duì)公路養(yǎng)護(hù)工程的及時(shí)公告和保暢義務(wù)，防止施工區(qū)域路段堵塞;建立了跨省大件運(yùn)輸聯(lián)合審批機(jī)制，提高行政許可效率;加強(qiáng)路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)，通過(guò)多種形式向社會(huì)發(fā)布公路出行信息等。

第二條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公路保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，依法履行公路保護(hù)職責(zé)。

【釋義】本條是關(guān)于各級(jí)人民政府在公路保護(hù)方面職責(zé)的規(guī)定。

一、各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公路保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。本條所稱(chēng)各級(jí)人民政府，包括國(guó)務(wù)院即中央人民政府和省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)地方人民政府。公路是現(xiàn)代交通的重要組成部分，是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展和人民生活服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。公路的現(xiàn)代化程度和水，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家或一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人民生活水的提高，是衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化水的重要標(biāo)志。建設(shè)公路和保護(hù)公路不僅僅是交通運(yùn)輸主管部門(mén)的職責(zé)，也不僅是哪一級(jí)政府的事，各級(jí)人民政府都應(yīng)高度重視公路建設(shè)和保護(hù)，采取措施扶持、促進(jìn)公路事業(yè)的發(fā)展。公路的公共基礎(chǔ)地位決定了它是各級(jí)政府管理重點(diǎn)之一。《公路法》、《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào))等規(guī)定，公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和村道。將公路劃分為不同的行政等級(jí)，主要是為了對(duì)不同等級(jí)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理實(shí)行分級(jí)負(fù)責(zé)，使各級(jí)人民政府依法在自己職責(zé)范圍內(nèi)，組織有關(guān)部門(mén)做好相關(guān)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理等各項(xiàng)工作。縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)、公路管理機(jī)構(gòu)，在本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)指導(dǎo)下，負(fù)責(zé)公路保護(hù)工作，對(duì)《公路法》、《公路安全保護(hù)條例》在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行進(jìn)行管理、監(jiān)督。

二、各級(jí)人民政府在公路保護(hù)方面的具體職責(zé)。公路是重要的基礎(chǔ)性設(shè)施，其發(fā)展水是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水和社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有重要意義。公路保護(hù)工作是否能夠有效開(kāi)展，直接關(guān)系到公路促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的效用能夠有效充分發(fā)揮，地方人民政府應(yīng)該從促進(jìn)本地區(qū)、本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的高度加強(qiáng)對(duì)公路保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。《公路法》第四十三條規(guī)定，各級(jí)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)對(duì)公路的保護(hù)。本條例也指出，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)公路保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，依法履行公路保護(hù)職責(zé)。具體來(lái)講，地方人民政府的職責(zé)主要有：

(一)車(chē)輛超限超載治理。年來(lái)，車(chē)輛超限超載違法運(yùn)輸現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不僅損壞公路基礎(chǔ)設(shè)施，引發(fā)大量的道路交通事故，而且直接導(dǎo)致道路運(yùn)輸市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭(zhēng)和車(chē)輛生產(chǎn)使用秩序的混亂。根據(jù)國(guó)務(wù)院的部署，交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家發(fā)展改革委、中宣部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家安全監(jiān)管總局、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、工業(yè)和信息化部等國(guó)務(wù)院組成部門(mén)聯(lián)合在全國(guó)范圍集中開(kāi)展車(chē)輛超限超載治理工作。超限超載涉及部門(mén)多，治理難度大，直接關(guān)系到*秩序、安全生產(chǎn)、道路運(yùn)輸事業(yè)健康發(fā)展等重大問(wèn)題，必須在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，才能更好的實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的相互配合、協(xié)作、支持，才能做好各項(xiàng)工作措施的貫徹和落實(shí)，才能正確處理好治理工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，才能真正建立治超長(zhǎng)效機(jī)制。為此，國(guó)務(wù)院辦公廳2005年專(zhuān)門(mén)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)車(chē)輛超限超載治理工作的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕30號(hào))，明確要求地方各級(jí)人民政府要把治理工作列入年度工作重點(diǎn)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)經(jīng)費(fèi)，積極研究解決治理工作中出現(xiàn)的問(wèn)題和困難。地方人民政府加強(qiáng)治超工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重點(diǎn)，將治超工作經(jīng)費(fèi)納入部門(mén)財(cái)政預(yù)算范圍，對(duì)本級(jí)政府各有關(guān)部門(mén)及下級(jí)人民政府實(shí)行嚴(yán)格的目標(biāo)考核制和責(zé)任追究制。此外，根據(jù)本條例第三十九條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以批準(zhǔn)設(shè)置固定超限運(yùn)輸檢測(cè)站，建立健全路面治超監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

(二)農(nóng)村公路保護(hù)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào))精神，省級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)組織籌集農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，監(jiān)督農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作。地方各級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的實(shí)際需要，統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)政預(yù)算，安排必要的財(cái)政資金，保證農(nóng)村公路正常養(yǎng)護(hù)。農(nóng)村公路原則上以縣級(jí)人民政府為主負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)工作，縣級(jí)人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)組織實(shí)施農(nóng)村公路建設(shè)規(guī)劃，編制農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)建議性計(jì)劃，籌集和管理農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金，監(jiān)督公路管理機(jī)構(gòu)的管理養(yǎng)護(hù)工作，檢查養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府做好農(nóng)村公路及其設(shè)施的保護(hù)工作。此外，農(nóng)村公路以及國(guó)道和省道的沿線(xiàn)環(huán)境整治、穿鎮(zhèn)路段馬路市場(chǎng)管理、沿線(xiàn)群眾愛(ài)路護(hù)路意識(shí)的培育、愛(ài)路護(hù)路村規(guī)民約的簽訂等都離不開(kāi)地方政府牽頭負(fù)責(zé)。

(三)劃定公路建筑控制區(qū)。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)自公路初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，根據(jù)保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則及公路發(fā)展的需要，按照《公路法》第五十六條及本條例第十一條、第十二條規(guī)定，依法劃定公路建筑控制區(qū)的范圍。

(四)劃定公路用地范圍。根據(jù)《公路法》第三十四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)確定公路兩側(cè)邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制區(qū)范圍是以公路用地外緣為起算點(diǎn)的，因此，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)積極履行《公路法》第三十四條規(guī)定的職責(zé)，否則將無(wú)法確定公路用地和公路建筑控制區(qū)的具體范圍。

(五)根據(jù)《公路法》第八條和本條例第三條的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)國(guó)道、省道的保護(hù)職責(zé)。

(六)應(yīng)急搶險(xiǎn)管理。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《公路法》第四十條、本條例第七條和第五十三條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)、公路管理機(jī)構(gòu)等在本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下制定地震、泥石流、雨雪冰凍災(zāi)害等損毀公路的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，并開(kāi)展有關(guān)應(yīng)急處置工作。

(七)限高、限寬設(shè)施設(shè)置。為防止超限運(yùn)輸車(chē)輛破壞縣道、鄉(xiāng)道，根據(jù)本條例第三十四條規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)人民政府可以根據(jù)保護(hù)鄉(xiāng)道、村道的需要，在鄉(xiāng)道、村道的出入口設(shè)置必要的限高、限寬設(shè)施。

(八)其他職責(zé)。公路保護(hù)工作是一項(xiàng)綜合性的工作，需要各級(jí)地方人民政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，營(yíng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。在公路保護(hù)工作中，各級(jí)人民政府還應(yīng)當(dāng)按照公路管理事權(quán)建立層次清晰的公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，創(chuàng)建“政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的公路保護(hù)工作機(jī)制，督促相關(guān)部門(mén)積極履行公路保護(hù)職責(zé)，通過(guò)制定規(guī)章、制度來(lái)強(qiáng)化公路保護(hù)工作。

第三條國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管全國(guó)公路保護(hù)工作。

縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管本行政區(qū)域的公路保護(hù)工作;但是，縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)國(guó)道、省道的保護(hù)職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。

公路管理機(jī)構(gòu)依照本條例的規(guī)定具體負(fù)責(zé)公路保護(hù)的監(jiān)督管理工作。

【釋義】本條是對(duì)公路管理體制的規(guī)定。

一、本條第一款是關(guān)于國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管全國(guó)公路保護(hù)工作的規(guī)定。本條例所稱(chēng)國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門(mén)，是指國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部。依照《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，確定國(guó)務(wù)院各部、委的職責(zé)，屬于國(guó)務(wù)院的職權(quán)。2009年3月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《交通運(yùn)輸部“三定”方案》(國(guó)辦發(fā)〔2009〕18號(hào))，根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào))，設(shè)立交通運(yùn)輸部，為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。交通運(yùn)輸部下設(shè)公路局，其主要職責(zé)是：承擔(dān)公路建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管工作，擬訂公路建設(shè)、維護(hù)、路政、運(yùn)營(yíng)相關(guān)政策、制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施;承擔(dān)國(guó)家高速公路及重要干線(xiàn)路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)和協(xié)調(diào);承擔(dān)國(guó)家重點(diǎn)公路工程設(shè)計(jì)審批、施工許可、實(shí)施監(jiān)督和竣工驗(yàn)收工作;承擔(dān)公路標(biāo)志標(biāo)線(xiàn)管理工作;指導(dǎo)農(nóng)村公路建設(shè)工作;起草公路有關(guān)規(guī)費(fèi)政策并監(jiān)督實(shí)施。

本條第二款是對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路保護(hù)工作的規(guī)定。本條例所稱(chēng)縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)，是指縣級(jí)以上地方人民政府的交通運(yùn)輸廳、局(對(duì)于直轄市而言，則是指交通委員會(huì)或交通運(yùn)輸管理局)。縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)，在本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)指導(dǎo)下，依法主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路保護(hù)工作，對(duì)《公路安全保護(hù)條例》在本行政區(qū)域內(nèi)的貫徹執(zhí)行進(jìn)行管理、監(jiān)督。各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)道、省道如何管理，各地在實(shí)踐中有條條管理、條塊結(jié)合、塊塊管理三種管理模式。考慮到實(shí)踐中各省、自治區(qū)、直轄市對(duì)國(guó)道、省道的管理體制的不同情況，本條例在規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路保護(hù)工作的同時(shí)，以但書(shū)的形式規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)國(guó)道、省道的保護(hù)職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定”，以適應(yīng)各地的不同情況。從年來(lái)公路發(fā)展以及各地公路管理體制的實(shí)踐看，國(guó)道、省道由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理的格局能夠更好地適應(yīng)公路網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行與應(yīng)急處置工作的需要。本款采用但書(shū)的表述方式，既與《公路法》有關(guān)規(guī)定保持一致，同時(shí)也為今后國(guó)道、省道的管理體制改革提出了方向，為推進(jìn)國(guó)道、省道由省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理預(yù)留了空間。

本條第三款是關(guān)于公路管理機(jī)構(gòu)法律主體資格的規(guī)定。本條例通過(guò)行政法規(guī)授權(quán)的形式，明確了公路管理機(jī)構(gòu)的法律主體資格，規(guī)定了公路管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)公路保護(hù)的監(jiān)督管理工作，同時(shí)也賦予了公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職責(zé)的必要權(quán)力和手段。法律主體資格就是能夠以自己的名義獨(dú)立行使公路行政管理職責(zé)，并獨(dú)立地承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)引起的行政爭(zhēng)議，能夠以自己的名義參加行政復(fù)議和行政訴訟。《公路安全保護(hù)條例》授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)行使行政管理職責(zé)主要基于以下考慮：一是為了滿(mǎn)足公路管理的現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)《公路法》規(guī)定，公路保護(hù)職責(zé)不僅包括查處公路違法行為、強(qiáng)制拆除違法建筑、審批涉路施工和大件運(yùn)輸、公路監(jiān)督巡查等行政執(zhí)法內(nèi)容，也包括養(yǎng)護(hù)秩序維護(hù)、出行信息發(fā)布、公路損毀搶修、路網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)測(cè)等行政服務(wù)內(nèi)容，涉及工程建設(shè)、交通安全、法學(xué)、應(yīng)急處置等多個(gè)領(lǐng)域，具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性。因此，有必要進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格，并賦予相應(yīng)的管理手段和措施，以滿(mǎn)足公路管理的現(xiàn)實(shí)需求。二是為了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可對(duì)違法行為作出五萬(wàn)元的高額罰款、扣留違法車(chē)輛、責(zé)令拆除違章建筑等處理決定，對(duì)于這些形式復(fù)雜、管理強(qiáng)度大的行政職權(quán)，通過(guò)法規(guī)授權(quán)公路管理機(jī)構(gòu)行使并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，更符合公路保護(hù)工作實(shí)際，同時(shí)也符合國(guó)家全面推進(jìn)依法行政工作的有關(guān)要求。此外，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》規(guī)定，行政許可權(quán)只能委托有關(guān)行政機(jī)關(guān)行使，或者由法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使，只有通過(guò)法規(guī)授權(quán)，公路管理機(jī)構(gòu)才能夠以自己的名義行使行政許可權(quán)，以自己的名義獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。根據(jù)《公路法》和本條例規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立行使《公路法》和本條例規(guī)定的公路行政管理職責(zé)。但也有例外，根據(jù)《公路法》第五十七條和第八十二條規(guī)定[4]，在公路橋梁、公路隧道、公路渡口以及公路兩側(cè)規(guī)定范圍內(nèi)因搶險(xiǎn)、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河道的行政許可權(quán)，對(duì)擅自在公路上設(shè)卡、收費(fèi)的行政處罰權(quán)以及對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目施工的行政處罰權(quán)，只能由有關(guān)交通運(yùn)輸主管部門(mén)行使。

二、我國(guó)公路管理體制的歷史沿革

(一)建國(guó)初期(1949~1957)：公路管理體制初步建立。剛剛誕生的新中國(guó)面臨著鞏固國(guó)家政權(quán)和迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要任務(wù)，這兩項(xiàng)任務(wù)與交通密切相關(guān)，交通必須先行。1950年1月，交通部成立公路總局，負(fù)責(zé)全國(guó)公路的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作。各大行政區(qū)和省設(shè)立公路局或公路處，具體負(fù)責(zé)轄區(qū)公路事宜。國(guó)道由公路總局直接管理，建設(shè)工作委托各大行政區(qū)辦理，經(jīng)費(fèi)由中央支付。公路總局下設(shè)養(yǎng)路處主管全國(guó)公路養(yǎng)護(hù)，并按專(zhuān)線(xiàn)設(shè)立了幾個(gè)國(guó)道養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)，由于公路點(diǎn)多線(xiàn)長(zhǎng)，集中統(tǒng)一管理的難度較大，大多數(shù)附屬機(jī)構(gòu)于1951年下放到省。從1953至1957年的“一五”時(shí)期，各省、自治區(qū)交通廳(局)普遍成立了公路工程局(處、隊(duì))，主要負(fù)責(zé)省財(cái)政投資的公路建設(shè)任務(wù)。省交通廳對(duì)公路交通事業(yè)一般實(shí)行垂直管理。在此期間，公路管理的重要法律制度得到初步確立。1950年3月，政務(wù)院頒布了《關(guān)于1950年公路工作的決定》，對(duì)各級(jí)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出了明確要求，進(jìn)一步明確了建國(guó)初期公路工作的方針政策。1950年7月，交通部頒發(fā)了《公路養(yǎng)路費(fèi)征收暫行辦法(草案)》，使公路養(yǎng)護(hù)有了穩(wěn)定的資金來(lái)源。1951年5月，政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于1951年民工整修公路的暫行規(guī)定》，使民工建勤建路養(yǎng)路制度以國(guó)家法令的形式確定下來(lái)。這一時(shí)期頒布的公路管理相關(guān)法規(guī)條例，為以后的公路法規(guī)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(二)“大躍進(jìn)”和“文化大革命”時(shí)期(1958～1976)，公路管理在曲折中前進(jìn)。1958年，“大躍進(jìn)”開(kāi)始以后，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群眾，以普及為主，發(fā)展交通的“地、群、普”方針。“地、群、普”方針的提出，一方面，對(duì)于充分發(fā)揮地方和群眾的積極性，加快廣大農(nóng)村、山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)的公路建設(shè)是正確的。另一方面，出現(xiàn)了不尊重科學(xué)，不講究質(zhì)量，片面追求數(shù)量的傾向，造成了不少浪費(fèi)。1958年下半年，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)體制實(shí)行改革時(shí)，把公路建設(shè)中央計(jì)劃投資體制下放到省、自治區(qū)。與此同時(shí)，公路管理體制開(kāi)始從“垂直領(lǐng)導(dǎo)為主”演變?yōu)橐浴暗厥小⒖h管理為主”。1960年12月，交通部撤銷(xiāo)公路總局，組建基本建設(shè)總局。經(jīng)歷了三年自然災(zāi)害后，1962年，根據(jù)“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針，國(guó)家和公路交通部門(mén)對(duì)公路事業(yè)的發(fā)展采取了一系列措施。第一，對(duì)公路交通政策進(jìn)行調(diào)整，交通部、財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)關(guān)于公路養(yǎng)路費(fèi)征收和使用的補(bǔ)充規(guī)定，確定養(yǎng)路費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市交通廳(局)統(tǒng)收統(tǒng)支，專(zhuān)款專(zhuān)用。第二，加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)和管理。1962年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公路養(yǎng)護(hù)和管理工作的指示》;同年8月，交通部頒布了《公路養(yǎng)護(hù)和管理工作的若干規(guī)定(試行草案)》，全國(guó)路政管理工作得到了全面恢復(fù)。第三，上收公路建設(shè)隊(duì)伍和干線(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)體制。1963年4月，交通部撤銷(xiāo)了基本建設(shè)總局，組建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”開(kāi)始，各級(jí)公路交通主管部門(mén)遭受?chē)?yán)重沖擊，建國(guó)初期初步建立起來(lái)的公路養(yǎng)護(hù)體制，幾乎于崩潰，公路事業(yè)再次遭受重大挫折。1970年7月鐵道、交通、郵電三部合并為交通部，撤銷(xiāo)了公路工程管理局，取而代之的是公路組，公路組下設(shè)工程養(yǎng)護(hù)組。1973年，交通部重建公路局。1975年，鐵道、交通兩部分設(shè)(郵電已提前劃出)，交通部仍設(shè)公路局主管公路工作。這期間，絕大多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市公路交通管理機(jī)構(gòu)也相繼撤并、下放，許多省屬的養(yǎng)路機(jī)構(gòu)被撤銷(xiāo)。

(三)改革開(kāi)放初期(1978～1988)：公路管理體制重整旗鼓。黨的十一屆三中全會(huì)以后，為了適應(yīng)改革開(kāi)放和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，迅速恢復(fù)路況，各省公路交通部門(mén)貫徹了“調(diào)整、改革、整頓、提高” 的方針，又一次恢復(fù)了公路局、總段(分局)和段的三級(jí)養(yǎng)路機(jī)構(gòu);3個(gè)直轄市分別在交通局或市政工程局下設(shè)公路管理處(局)，處以下按縣(區(qū))設(shè)公路管理所(分局)。1985年，考慮到公路及道路運(yùn)輸“以地方管理為主”的實(shí)際，交通部設(shè)置了公路局，將公路建設(shè)及管理、路政、運(yùn)政、車(chē)輛機(jī)務(wù)、道路交通安全監(jiān)管等職能集中于同一機(jī)構(gòu)。地方層面，各省、自治區(qū)、直轄市交通廳(局)都建立了公路局，按地市設(shè)公路分局或總段(段)。1987年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公路管理?xiàng)l例》)，規(guī)定公路管理工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理原則。國(guó)道、省道由省、自治區(qū)、直轄市公路主管部門(mén)負(fù)責(zé)修建、養(yǎng)護(hù)和管理。縣道、鄉(xiāng)道分別由縣鄉(xiāng)人民政府負(fù)責(zé)修建、養(yǎng)護(hù)和管理。《公路管理?xiàng)l例》的頒布實(shí)施開(kāi)創(chuàng)了依法管理公路工作的新局面。1986年，國(guó)務(wù)院對(duì)道路交通安全管理職能進(jìn)行了調(diào)整，將其主要職能由“交通部門(mén)管理為主”調(diào)整為“公安部門(mén)管理為主”。1988年，交通部機(jī)構(gòu)改革，撤銷(xiāo)公路局等管理機(jī)構(gòu)，改設(shè)相關(guān)司局。1994年，為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改善公路行業(yè)管理工作，交通部組建了公路司，主管全國(guó)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和道路管理。在這一階段，國(guó)家為適應(yīng)改革開(kāi)放后的新形勢(shì)，出臺(tái)了一些政策。1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)國(guó)務(wù)院對(duì)加快公路建設(shè)作出三項(xiàng)重大決策：一是提高養(yǎng)路費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn);二是開(kāi)征車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi);三是允許貸款或集資修建的高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車(chē)輛通行費(fèi)，并首次提出公路交通運(yùn)輸管理“轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)變職能)、分(政企分開(kāi))、放(權(quán)利下放)”的改革思路。

(四)1988年至今：公路進(jìn)入快速發(fā)展階段，體制改革醞釀與探索。1988年12月我國(guó)第一條高速公路??滬嘉高速公路建成通車(chē)，標(biāo)志著我國(guó)高等級(jí)公路建設(shè)進(jìn)入了快車(chē)道，公路建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、重點(diǎn)工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等職能也從專(zhuān)業(yè)公路管理機(jī)構(gòu)分出，各地也開(kāi)始了高等級(jí)公路管理模式的探索。為了適應(yīng)公路建設(shè)籌資和投資管理的需要，不少省區(qū)設(shè)置了負(fù)責(zé)高等級(jí)公路籌資、建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)的管理機(jī)構(gòu)，如高等級(jí)公路管理局、集團(tuán)公司或發(fā)展公司。《公路管理?xiàng)l例》頒布11年后，公路的發(fā)展要求出臺(tái)一部法律，對(duì)公路的養(yǎng)護(hù)、建設(shè)、市場(chǎng)管理進(jìn)行全方位的規(guī)范。1998年1月1日，《公路法》正式施行，進(jìn)一步明確了交通主管部門(mén)和公路管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理公路的職責(zé)，完善了公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)制度。從此，公路管理有了自己的龍頭法。1998年開(kāi)始國(guó)家實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度，各省、直轄市、自治區(qū)都在根據(jù)自身的實(shí)際情況調(diào)整公路管理體制。為了趕上公路建設(shè)不斷加快的步伐，很多省把公路管理體制下放到地方，這樣有利于調(diào)動(dòng)地方政府建設(shè)公路的積極性，促進(jìn)加快公路建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由此逐漸形成了以條塊結(jié)合為主，有的側(cè)重于條條管理、有的側(cè)重于塊塊管理的多種形式、多種體制并存的局面。

三、我國(guó)公路管理體制的現(xiàn)狀

(一)總體情況。現(xiàn)行的公路管理體制按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則建立起來(lái)。公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的事權(quán)均以地方為主。總體看，已經(jīng)形成中央、省、地、縣四級(jí)較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運(yùn)輸部主管全國(guó)公路工作，主要從事法律法規(guī)、宏觀(guān)政策、國(guó)道規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)上指導(dǎo)各地的公路工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立交通運(yùn)輸廳(局、委)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理，具體管理工作由交通運(yùn)輸廳(局、委)下設(shè)的公路局(處)、高速公路管理局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。各地市以下機(jī)構(gòu)基本與省級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)設(shè)置，地市級(jí)、縣級(jí)政府設(shè)交通運(yùn)輸局，在地市級(jí)交通運(yùn)輸局下設(shè)公路總段(局、分局、處)。縣級(jí)設(shè)公路段(局、分局、站)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還設(shè)有交通運(yùn)輸管理站(所)，業(yè)務(wù)上接受縣交通運(yùn)輸局領(lǐng)導(dǎo)。

(二)國(guó)省干線(xiàn)公路的管理體制。國(guó)道和省道(不包括高速公路)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的事權(quán)均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。按照省、地市與縣公路管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，全國(guó)有三種形式：

一是條條模式。省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)國(guó)道、省道及部分重要縣道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和其他管理。地市公路總段(局、分局、處)、縣公路段(局、分局、站)的人、財(cái)、物由省公路局實(shí)行垂直管理。縣鄉(xiāng)道路以地(市)交通運(yùn)輸局為主實(shí)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理，省公路局給予技術(shù)指導(dǎo)和一定的資金補(bǔ)助。

注：圖中實(shí)線(xiàn)表示直屬管理，虛線(xiàn)表示行業(yè)指導(dǎo)，無(wú)行政隸屬關(guān)系。

圖1普通國(guó)省干線(xiàn)公路的條條管理模式

二是塊塊模式。省交通運(yùn)輸廳公路局只是在業(yè)務(wù)上對(duì)各地市公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施歸口管理和指導(dǎo)。地市公路管理機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物均在地方政府，受各地市交通運(yùn)輸局管理。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來(lái)說(shuō)包括兩種，即地市以下垂直管理和條塊結(jié)合管理。

注：圖中實(shí)線(xiàn)表示直屬管理，虛線(xiàn)表示行業(yè)指導(dǎo)，無(wú)行政隸屬關(guān)系。

圖2普通國(guó)省干線(xiàn)公路的塊塊管理模式

三是條塊結(jié)合模式。一般是省公路管理部門(mén)將國(guó)省干線(xiàn)公路的管理下放到地市，但計(jì)劃、財(cái)權(quán)在省公路管理機(jī)構(gòu)。地市公路管理部門(mén)的包括人事權(quán)在內(nèi)的行政領(lǐng)導(dǎo)歸屬當(dāng)?shù)卣�府。縣鄉(xiāng)公路仍由地市、縣交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)。根據(jù)地市公路管理機(jī)構(gòu)與縣公路管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系，又可分為兩種管理模式：其一，地市公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)縣公路管理機(jī)構(gòu)實(shí)施計(jì)劃、財(cái)權(quán)的管理，人事權(quán)則歸屬當(dāng)?shù)卣�府主管部門(mén)管理。其二，地市公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)縣公路管理機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物實(shí)行垂直管理。

注：圖中虛實(shí)線(xiàn)表示條塊結(jié)合管理，實(shí)線(xiàn)表示直屬管理，虛線(xiàn)表示行業(yè)指導(dǎo)。

圖3普通國(guó)省干線(xiàn)公路條塊結(jié)合管理的兩種模式

(三)高速公路的管理體制。我國(guó)高速公路的管理是伴隨著1988年我國(guó)第一條高速公路[5]的竣工通車(chē)相應(yīng)產(chǎn)生的。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向*過(guò)渡時(shí)期，我國(guó)高速公路管理體制的形成與國(guó)家的政策、法規(guī)、措施密切相關(guān)。在國(guó)家投融資體制改革政策的指導(dǎo)下，高速公路建設(shè)籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發(fā)展到政策籌資和社會(huì)融資，從單一的公路規(guī)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)基金發(fā)展到利用銀行貸款、向社會(huì)發(fā)行債券、股票和有償轉(zhuǎn)讓公路收費(fèi)權(quán)以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅(jiān)持了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”和“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動(dòng)發(fā)展”的投融資機(jī)制，有效地緩解了高速公路建設(shè)資金不足的狀況，推動(dòng)了全國(guó)高速公路建設(shè)的快速發(fā)展。國(guó)務(wù)院辦公廳于1992年3月印發(fā)了《關(guān)于交通部門(mén)在道路上設(shè)置檢查站及高速公路管理問(wèn)題的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1992〕16號(hào))，通知指出：“目前我國(guó)高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個(gè)積累經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程。因此，各地對(duì)高速公路管理的組織機(jī)構(gòu)形式，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況確定，暫不作全國(guó)統(tǒng)一規(guī)定。”根據(jù)通知要求，部分省(區(qū)、市)在高速公路管理方面進(jìn)行了改革試驗(yàn)，從最初的路段建設(shè)指揮部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比較普遍的高速公路集團(tuán)公司，高速公路管理體制呈現(xiàn)多種模式并存的局面。

我國(guó)高速公路管理的模式呈現(xiàn)多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。目前主要呈現(xiàn)以國(guó)有公路集團(tuán)公司和高速公路管理局為主體，以非國(guó)有公司和上市公司為補(bǔ)充，多種模式并存的發(fā)展態(tài)勢(shì)。主要有三種模式：一是組建省政府授權(quán)并直接領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)有獨(dú)資或控股性質(zhì)的高速公路總公司。這種模式下的高速公路總公司一般歸省國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，直屬省政府領(lǐng)導(dǎo)，省交通運(yùn)輸廳及其下屬的行政管理機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)高速公路的行業(yè)管理。二是組建由省交通運(yùn)輸廳領(lǐng)導(dǎo)的高速公路融資實(shí)體。省交通運(yùn)輸廳從融資角度將轄區(qū)內(nèi)高速公路予以整合，成立獨(dú)資或控股的高速公路總公司。三是組建事業(yè)性質(zhì)的高速公路管理局或者其它類(lèi)似實(shí)體的事業(yè)機(jī)構(gòu)。這種管理模式下，省交通運(yùn)輸廳下設(shè)省高速公路管理局對(duì)高速公路進(jìn)行管理，高管局根據(jù)路段下設(shè)高速公路管理處，全面負(fù)責(zé)收費(fèi)、經(jīng)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)、路政和其它管理工作;其余路段由企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，高管局負(fù)責(zé)行業(yè)管理。目前多數(shù)省份實(shí)行“一廳兩局”形式，即單獨(dú)成立與現(xiàn)有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)、BOT、TOT為代表的特許經(jīng)營(yíng)模式，例如某些高速公路路段由非國(guó)有獨(dú)資或控股的民營(yíng)、外資股份公司管理，另一些由經(jīng)股份制改造并在資本市場(chǎng)上市的公眾公司管理等，也成為以上三種模式的有益補(bǔ)充。目前我國(guó)高速公路的管理模式如圖4所示。

圖4我國(guó)現(xiàn)行高速公路管理體制的組成結(jié)構(gòu)

(四)農(nóng)村公路的管理體制(縣道、鄉(xiāng)道、村道的管理體制)。依據(jù)《公路法》，公路依據(jù)行政等級(jí)劃分包括國(guó)道、省道、縣道和鄉(xiāng)道。《公路法》第八條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村公路中的部分縣、鄉(xiāng)道公路(原來(lái)省管)和普通國(guó)省干線(xiàn)公路一起由地市、縣公路管理部門(mén)代管，其余縣道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理工作由市、縣政府負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。有些省份為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公路的行業(yè)管理，在省公路機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)設(shè)立農(nóng)村公路管理處(科)或稱(chēng)地方道路管理處(科)。盡管我國(guó)村道總里程在公路網(wǎng)中占了很大比重，但是由于《公路法》頒發(fā)時(shí)沒(méi)有明確其身份，村道主要還是由村委會(huì)負(fù)責(zé)建設(shè)，養(yǎng)護(hù)工作局限于群眾突擊和季節(jié)性養(yǎng)護(hù)，路政管理也基本未開(kāi)展。2005年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào))，明確指出，縣級(jí)人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，其交通運(yùn)輸主管部門(mén)具體負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)工作;縣級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)所屬的公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)農(nóng)村公路的日常管理和養(yǎng)護(hù)工作;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有關(guān)農(nóng)村公路管理、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)以及養(yǎng)護(hù)資金籌措等方面的具體職責(zé)，由縣級(jí)人民政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際確定。這一文件是對(duì)《公路法》補(bǔ)充解釋?zhuān)�也是體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的公路管理原則。目前，依據(jù)農(nóng)村公路管理的職責(zé)劃分和相應(yīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況，全國(guó)縣、鄉(xiāng)、村公路管理的模式可以從兩個(gè)角度進(jìn)行劃分：一方面，按照縣道是否部分上收管理分為兩大類(lèi)，一些省份將縣道中的一些重要線(xiàn)路與干線(xiàn)公路一起公路管理機(jī)構(gòu)養(yǎng)護(hù)、管理，例如遼寧、江蘇、浙江、安徽、江西等。另一方面，按照農(nóng)村公路是否單獨(dú)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)分為兩大類(lèi)，一些省份市、縣兩級(jí)的公路管理機(jī)構(gòu)有兩套，分別負(fù)責(zé)干線(xiàn)公路和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)管理，這種兩套機(jī)構(gòu)并行設(shè)置的省份包括安徽、江西、陜西、新疆、內(nèi)蒙等。隨著國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào)文件的下發(fā)，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺(tái)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的辦法，進(jìn)一步理順了農(nóng)村公路管養(yǎng)職責(zé)。由于農(nóng)村公路中村道的里程多，有些省份為了落實(shí)基層管理單位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)也設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的公路管理機(jī)構(gòu)，例如浙江嘉興等市設(shè)立“鄉(xiāng)公路管理站”，相關(guān)人員納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制，業(yè)務(wù)上接受縣公路管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)。

四、國(guó)外公路管理體制

雖然國(guó)外公路管理體制由于自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政體制的不同而呈現(xiàn)出不同的形式，但從共性的角度來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家在公路管理構(gòu)架設(shè)計(jì)、職能劃分等方面都存在著較為相似的特點(diǎn)和理念，有許多值得我們的公路管理體制改革值得借鑒的地方。

(一)全國(guó)統(tǒng)一的公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。大多數(shù)國(guó)家在全國(guó)設(shè)有統(tǒng)一的公路管理機(jī)構(gòu)，并按照公路的層次劃分，對(duì)公路進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分級(jí)管理。一般為三層次模式，即中央政府管理機(jī)構(gòu)、省級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)。英國(guó)實(shí)行交通部、公路局和地方公路管理部門(mén)三級(jí)管理體制。交通部負(fù)責(zé)全英綜合運(yùn)輸網(wǎng)，交通大臣負(fù)責(zé)干線(xiàn)公路網(wǎng)(含高速公路和干線(xiàn)公路)總體政策的制定，并為公路局確定發(fā)展戰(zhàn)略框架及資金使用計(jì)劃。公路局在交通大臣的領(lǐng)導(dǎo)下，管理和養(yǎng)護(hù)英格蘭地區(qū)的干線(xiàn)公路網(wǎng)，并實(shí)施政府的干線(xiàn)公路網(wǎng)的改造計(jì)劃。英國(guó)公路局在八個(gè)城市設(shè)有分局，負(fù)責(zé)各自所在地區(qū)的事務(wù)。特別是，英國(guó)干線(xiàn)公路的養(yǎng)護(hù)實(shí)行三級(jí)管理體制，由交通部的公路局統(tǒng)一負(fù)責(zé)。交通部根據(jù)全國(guó)干線(xiàn)公路分布，將全國(guó)的干線(xiàn)公路網(wǎng)劃分為8個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)設(shè)立一個(gè)直屬于交通部的區(qū)公路局，負(fù)責(zé)本區(qū)的公路養(yǎng)護(hù)管理。區(qū)公路局又通過(guò)簽訂合同協(xié)議書(shū)的形式，將干線(xiàn)公路分段委托給所經(jīng)縣、郡、市的當(dāng)?shù)卣�府，由其代為養(yǎng)護(hù)，負(fù)責(zé)各轄區(qū)內(nèi)干線(xiàn)公路的養(yǎng)護(hù)管理。美國(guó)聯(lián)邦運(yùn)輸部下設(shè)聯(lián)邦公路局。聯(lián)邦公路局總部由五個(gè)核心業(yè)務(wù)部門(mén)與八個(gè)服務(wù)業(yè)務(wù)部門(mén)按照矩陣機(jī)構(gòu)組成，根據(jù)聯(lián)邦有關(guān)法律管理聯(lián)邦政府公路事務(wù)，主要包括公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)和運(yùn)輸?shù)确矫媸聞?wù)。聯(lián)邦公路管理局的地區(qū)性辦事機(jī)構(gòu)包括4個(gè)資源中心、52個(gè)聯(lián)邦資助公路辦事處和3個(gè)聯(lián)邦屬地公路辦事處。這些辦事機(jī)構(gòu)實(shí)際上是聯(lián)邦公路管理局的派出機(jī)構(gòu)，主要是支持聯(lián)邦公路管理局處理地區(qū)性事務(wù)。美國(guó)各州一般設(shè)有運(yùn)輸廳，負(fù)責(zé)本州公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、養(yǎng)護(hù)和管理。州以下的地方政府(如縣政府)公路管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)管理一些交通量小、等級(jí)較低的地方公路。日本在中央一級(jí)設(shè)國(guó)土交通省公路局(另外城市與地方建設(shè)局參與公路的建設(shè)和管理)，地方政府管理機(jī)構(gòu)主要指都道府縣一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)，一般為這一級(jí)政府中的公共工程局、國(guó)土開(kāi)發(fā)局或基礎(chǔ)設(shè)施局。

(二)按公路功能分類(lèi)對(duì)管理職能進(jìn)行劃分。公路功能分類(lèi)，是指以公路的本質(zhì)屬性或其他顯著屬性特征作為根據(jù)，把各種等級(jí)層次或類(lèi)別的公路集合成類(lèi)的過(guò)程。發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視按照公路功能分類(lèi)對(duì)公路管理權(quán)限進(jìn)行劃分，從而最大限度地發(fā)揮不同層次路網(wǎng)的效率。英國(guó)根據(jù)公路等級(jí)和功能的不同，公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理分別由國(guó)家交通部和地方政府分別負(fù)責(zé)。交通部主要負(fù)責(zé)高速公路、干線(xiàn)公路和主要公路的規(guī)劃、投資建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，具體工作通過(guò)合同委派給公路所在地的地方政府公路管理機(jī)構(gòu)，資金來(lái)源于國(guó)家財(cái)政部撥款;而地方公路則由地方政府負(fù)責(zé)規(guī)劃、投資建設(shè)、養(yǎng)護(hù)管理，資金主要來(lái)自于地方財(cái)政收入，一部分來(lái)源于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助資金。美國(guó)公路按功能劃分為干線(xiàn)公路、集散公路和地方道路，其中干線(xiàn)公路又包括州際公路(全部為高速公路)、其它高速公路、其它干線(xiàn)公路和次干線(xiàn)公路。聯(lián)邦政府主要是資助干線(xiàn)公路及其他一些技術(shù)等級(jí)較高的公路。一般地說(shuō)，對(duì)于州際公路和其它高速公路，聯(lián)邦資助90%，系統(tǒng)所在州承擔(dān)10%;對(duì)于其它干線(xiàn)公路以及另外一些一、二級(jí)公路和城市道路，聯(lián)邦資助75%，系統(tǒng)所在州承擔(dān)25%;對(duì)各州其它一般公路，聯(lián)邦資助50%，系統(tǒng)所在州承擔(dān)50%。

(三)公路管理的法制化。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公路的管理，不是簡(jiǎn)單的用行政命令，而是側(cè)重于用法律的手段，對(duì)公路管理的眾多方面加以明確的規(guī)定。一是用法律的形式規(guī)定公路管理職責(zé)劃分。發(fā)達(dá)國(guó)家制定全面和詳細(xì)的公路相關(guān)的法律，用法律的形式對(duì)公路管理職責(zé)劃分、公路管理的權(quán)利和義務(wù)加以明確規(guī)定，公路管理部門(mén)作為政府職能部門(mén)按照法律規(guī)定的職責(zé)范圍開(kāi)展工作。二是長(zhǎng)期公路規(guī)劃的法制化。為保證中長(zhǎng)期公路網(wǎng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，發(fā)達(dá)國(guó)家常用法律的形式對(duì)中長(zhǎng)期路網(wǎng)規(guī)劃加以保障。發(fā)達(dá)國(guó)家路網(wǎng)規(guī)劃由國(guó)家交通部門(mén)或其直屬的公路局制定或?qū)彾ǎ�并在�?guī)劃實(shí)施前，對(duì)規(guī)劃的可行性和合理性進(jìn)行反復(fù)論證和調(diào)整，最后報(bào)議會(huì)批準(zhǔn)成為法律文件。在日本，公路局負(fù)責(zé)國(guó)家公路和重要公路的規(guī)劃，高速公路的規(guī)劃由道路公團(tuán)負(fù)責(zé)，地方道路由地方規(guī)劃。公路規(guī)劃最終要經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)或地方議會(huì)的批準(zhǔn)才能生效。三是法制化建立穩(wěn)定的公路建設(shè)資金來(lái)源和有效的政府補(bǔ)助機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家在公路建設(shè)的資金籌措過(guò)程中無(wú)不以明確的法律法規(guī)作為保證。美國(guó)在公路建設(shè)的資金籌措方面設(shè)有《聯(lián)邦資助公路法》、《陸路運(yùn)輸資助法》和《多種陸上運(yùn)輸效率法案》中明確規(guī)定公路建養(yǎng)的資金來(lái)源，并通過(guò)征收公路使用稅、財(cái)產(chǎn)稅等為公路建養(yǎng)籌集資金;聯(lián)邦政府專(zhuān)門(mén)設(shè)有“公路信托基金”，該基金78%來(lái)自民間汽油柴油稅，其余來(lái)自車(chē)輛購(gòu)置稅、重車(chē)道路使用稅、輪胎稅和配件稅。日本在籌資方面設(shè)有《道路法》、《道路建設(shè)特別措施法》、《道路建設(shè)財(cái)源臨時(shí)措施法》和《汽油稅法》等。通過(guò)立法，使得資金籌措能夠在公公正、合理合法的環(huán)境下進(jìn)行，資金來(lái)源和資金規(guī)模都能在法律的框架得到保證。同時(shí)，各發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)相關(guān)法律，建立了中央政府部門(mén)對(duì)地方公路建設(shè)的有效的政府補(bǔ)助機(jī)制，保證了資助資金的使用能夠在法律的監(jiān)督下規(guī)范、有序地進(jìn)行，增強(qiáng)了資金的使用效率。各發(fā)達(dá)國(guó)家，公路建設(shè)資金使用采用預(yù)算制和基金制兩種不同的方法。美國(guó)和日本采用基金制，美國(guó)通過(guò)建立公路信托基金，對(duì)聯(lián)邦資助公路進(jìn)行資助。日本通過(guò)征收汽油稅、液化石油汽稅、機(jī)動(dòng)車(chē)噸位稅等建立中央“道路專(zhuān)項(xiàng)基金”，即“日本道路改善特別賬戶(hù)”。“地方基金”主要通過(guò)中央政府所征收的稅收(燃油稅、液化石油氣稅、機(jī)動(dòng)車(chē)噸位稅)轉(zhuǎn)移到地方政府，以及地方政府稅收(柴油油料交易稅、機(jī)動(dòng)車(chē)購(gòu)置稅)籌集。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)則采取預(yù)算制，通過(guò)編制國(guó)家預(yù)算，由議會(huì)審議通過(guò)后，對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行資金補(bǔ)助。

(四)高速公路單獨(dú)統(tǒng)一建設(shè)管理。高速公路作為公路網(wǎng)中層次和功能處于最高級(jí)別的公路系統(tǒng)，許多國(guó)家針對(duì)高速公路都在全國(guó)設(shè)立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，以最大限度的發(fā)揮其路網(wǎng)主通道的作用。最為典型的是日本，成立于1956年的日本道路公團(tuán)，是一個(gè)在全日本從事高速公路建設(shè)和收費(fèi)的非盈利性國(guó)家公司。依據(jù)《日本道路公團(tuán)法》，日本道路公團(tuán)由日本政府全資擁有，它是政府規(guī)劃決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。日本道路公團(tuán)目前運(yùn)營(yíng)著6395公里國(guó)家高速公路和785公里地區(qū)高速公路。日本道路公團(tuán)由《日本道路公團(tuán)法》授權(quán)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)下列設(shè)施：國(guó)家高速公路，地區(qū)高速公路，包括收費(fèi)隧道、收費(fèi)橋梁和渡口，停車(chē)處和服務(wù)區(qū)。英國(guó)中央政府在運(yùn)輸部設(shè)立公路局，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)的干線(xiàn)道路及所有高速公路的規(guī)劃、投資建設(shè)、改善、養(yǎng)護(hù)管理。

(五)國(guó)道養(yǎng)護(hù)資金中央統(tǒng)一管理。對(duì)于國(guó)道養(yǎng)護(hù)資金，國(guó)外都是統(tǒng)一由中央政府進(jìn)行管理。中央政府作為公路養(yǎng)護(hù)的責(zé)任人(業(yè)主方)，設(shè)立基金或與預(yù)算，分配給國(guó)道所經(jīng)州或其他省級(jí)政府，委托其代為養(yǎng)護(hù)。英國(guó)，在地方按片區(qū)設(shè)立8個(gè)區(qū)公路局，中央設(shè)聯(lián)邦公路局。交通部每年通過(guò)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的形式獲得經(jīng)費(fèi)，聯(lián)邦公路局編制干線(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)資金預(yù)算，交通部根據(jù)公路局預(yù)算，經(jīng)交通大臣批準(zhǔn)，將資金撥付給公路局，公路局按區(qū)公路局編制的養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，向其撥付資金，區(qū)公路局作為業(yè)主單位，將干線(xiàn)公路分段委托給所經(jīng)地區(qū)的當(dāng)?shù)卣�府，由其代為養(yǎng)護(hù)，或通過(guò)招標(biāo)選擇咨詢(xún)公司作為其養(yǎng)護(hù)代理。美國(guó)，聯(lián)邦政府設(shè)有專(zhuān)項(xiàng)的公路信托基金用于國(guó)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。具體養(yǎng)護(hù)與由各州具體負(fù)責(zé)，采取地方區(qū)域的養(yǎng)護(hù)管理體制。聯(lián)邦政府按照公路里程在整個(gè)路網(wǎng)中所占比例、人口數(shù)量及區(qū)域面積的大小來(lái)確定補(bǔ)助額度。德國(guó)的國(guó)道由聯(lián)邦政府主管部門(mén)統(tǒng)一規(guī)劃和投資建設(shè)，建成后委托各州進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理，養(yǎng)護(hù)和管理費(fèi)用由聯(lián)邦交通部用聯(lián)邦財(cái)政撥款支付，具體數(shù)額由交通部與各州政府依實(shí)情商定。因此，德國(guó)各州都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)道公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)：一是聯(lián)邦高速公路管理站，負(fù)責(zé)聯(lián)邦高速公路的養(yǎng)護(hù)和管理;二是一般公路管理站，負(fù)責(zé)聯(lián)邦公路及其他公路的養(yǎng)護(hù)和管理。這兩類(lèi)機(jī)構(gòu)都是州屬企業(yè)，但實(shí)行私有企業(yè)的管理方式。

五、我國(guó)公路管理體制的改革方向

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方公路管理體制改革在探索中不斷取得突破，促進(jìn)了公路事業(yè)的跨越式發(fā)展。公路網(wǎng)建設(shè)成就顯著，公路養(yǎng)護(hù)管理水明顯改善，行業(yè)公共服務(wù)能力有所增強(qiáng)。但同時(shí)，現(xiàn)行地方公路管理體制也暴露出一些深層次問(wèn)題。公路行政主體多元化，導(dǎo)致路網(wǎng)分割管理，整體運(yùn)行效率不高，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的指揮調(diào)度能力不強(qiáng);政府管理職能尚未有效轉(zhuǎn)變，政、事、企不分的現(xiàn)象較為普遍，公共服務(wù)職能相對(duì)較弱，市場(chǎng)監(jiān)管職能不到位;公路管理機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、職責(zé)交叉，相互之間權(quán)責(zé)不清、關(guān)系不順;制度體系不夠健全，監(jiān)督機(jī)制不夠完善，缺乏有效管理手段，管理和服務(wù)能力總體滯后。這些問(wèn)題既不利于提高行業(yè)管理效率和公共服務(wù)水，更不利于促進(jìn)公路事業(yè)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，深化改革勢(shì)在必行。由于我國(guó)公路管理以地方為主，加快推進(jìn)地方公路管理體制改革具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

按照黨的十七大和十七屆二中全會(huì)的統(tǒng)一部署，我國(guó)新一輪行政管理體制改革正在穩(wěn)步向縱深推進(jìn)。在推進(jìn)新一輪行政管理體制改革過(guò)程中，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革組建了交通運(yùn)輸部，部調(diào)整組建了公路局，加強(qiáng)了公路管理的機(jī)構(gòu)和職能。地方政府機(jī)構(gòu)改革中，普遍根據(jù)大部門(mén)體制要求組建了新的交通運(yùn)輸主管部門(mén)。在重構(gòu)地方交通運(yùn)輸行政組織體系中，公路管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能調(diào)整將成為首要環(huán)節(jié)。特別是成品油稅費(fèi)改革后，公路投融資環(huán)境發(fā)生深刻變化，原有體制難以適應(yīng)的矛盾更加突出，迫切需要對(duì)地方公路管理體制進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整和完善。

改革總體目標(biāo)是建立起集中統(tǒng)一、事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、體系完善、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、精簡(jiǎn)高效的公路管理體制。通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)公路管理向行政資源集中、職能有機(jī)統(tǒng)一、事權(quán)關(guān)系分明的根本轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)向政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)的根本轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)行業(yè)管理組織體系向決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)適度分離，省(自治區(qū)、直轄市)、市(地)、縣(市)三級(jí)權(quán)責(zé)清晰的根本轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變;努力構(gòu)建公路管理的大部門(mén)體制，加快行業(yè)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化公路管理組織體系，強(qiáng)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)改革，加強(qiáng)行業(yè)依法行政和制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)深化改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一)明晰公路管理事權(quán)。正確界定公路事權(quán)，是完善公路管理體制、明確各級(jí)政府責(zé)任的前提。根據(jù)不同行政等級(jí)公路在路網(wǎng)中的功能、作用和影響范圍，國(guó)道、省道、農(nóng)村公路的事權(quán)分別屬于中央、省級(jí)、市縣及以下級(jí)人民政府。根據(jù)公路事權(quán)劃分以及《公路法》相關(guān)規(guī)定，公路管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。國(guó)道規(guī)劃由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部編制，具體建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理委托省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，中央應(yīng)加大對(duì)國(guó)道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的投入力度。省道規(guī)劃由省､自治區(qū)､直轄市政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)編制，建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理由省、自治區(qū)、直轄市公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，省道建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金由省級(jí)政府為主負(fù)責(zé)籌集。縣道、鄉(xiāng)道規(guī)劃分別由地級(jí)市、縣級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)編制，建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理分別由縣(市)公路管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)。政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督部門(mén)所履行的國(guó)有資產(chǎn)出資者職能、高速公路運(yùn)營(yíng)管理主體所承擔(dān)的運(yùn)營(yíng)管理職能，不能混同甚至替代政府公路行業(yè)管理職能，交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其公路管理機(jī)構(gòu)要切實(shí)依法承擔(dān)起保護(hù)公路資產(chǎn)、監(jiān)督收費(fèi)運(yùn)營(yíng)的政府職責(zé)。

(二)落實(shí)不同層級(jí)政府公路管理職責(zé)重點(diǎn)。按照公路事權(quán)歸屬，在強(qiáng)化省級(jí)宏觀(guān)調(diào)控的前提下，合理劃分省、市(地)、縣三級(jí)政府公路管理的職責(zé)重點(diǎn)。省級(jí)職責(zé)重點(diǎn)：擬訂全省公路公共政策;承擔(dān)國(guó)道、省道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任;組織全省公路運(yùn)行調(diào)度和Ⅱ級(jí)應(yīng)急管理[6]。市(地)級(jí)職責(zé)重點(diǎn)：執(zhí)行省級(jí)和本級(jí)政府公路公共政策;執(zhí)行國(guó)省道管理具體事務(wù);組織區(qū)域公路運(yùn)行調(diào)度和Ⅲ級(jí)應(yīng)急管理。縣級(jí)職責(zé)重點(diǎn)：執(zhí)行上級(jí)決策;承擔(dān)農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的相應(yīng)責(zé)任;組織縣域公路運(yùn)行調(diào)度和Ⅳ級(jí)應(yīng)急管理。

(三)努力構(gòu)建公路管理大部門(mén)體制。按照大部門(mén)、大管理、大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的思路，積極探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的公路管理大部門(mén)體制。一是強(qiáng)化“一省一廳、一廳一局”的綜合管理構(gòu)架。省級(jí)層面要整合高速公路、普通干線(xiàn)公路、農(nóng)村公路的行政管理資源，依法強(qiáng)化交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)各級(jí)各類(lèi)公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)的政府監(jiān)管職責(zé)，統(tǒng)籌公路發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃、財(cái)政資金安排、公路資產(chǎn)管理、路網(wǎng)運(yùn)行管理、公共服務(wù)監(jiān)督等行政事務(wù)。推進(jìn)執(zhí)行決策和執(zhí)行相分開(kāi)，凡涉及制訂公路法律規(guī)范、行業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃等抽象行政行為的決策職能，原則上由交通運(yùn)輸主管部門(mén)集中行使;凡涉及直接從事公路公共服務(wù)和行政執(zhí)法等具體行政行為的執(zhí)行職能，原則上由公路管理機(jī)構(gòu)集中行使。按照“堅(jiān)持一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”[7]的要求，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)只設(shè)一個(gè)公路管理的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使全省公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)以及路政管理的行政執(zhí)行職能。要組建職能有機(jī)統(tǒng)一的“大公路”管理機(jī)構(gòu)，賦予其實(shí)施各級(jí)各類(lèi)公路一體化管理的責(zé)任和權(quán)力。二是完善“權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)配合”的工作機(jī)制。主動(dòng)協(xié)調(diào)地方政府編制管理部門(mén)，科學(xué)合理地制訂交通運(yùn)輸主管部門(mén)的“三定”規(guī)定，盡可能明確與其他行業(yè)部門(mén)(如發(fā)展與改革部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、公安交管部門(mén)、國(guó)資管理部門(mén)等)在公路建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃與管理、財(cái)政資金安排與投融資管理、公路交通安全管理、公路有形資產(chǎn)管理等方面的職責(zé)關(guān)系，確保權(quán)責(zé)一致、責(zé)任明確。要在地方政府統(tǒng)一規(guī)范下，建立健全部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制。認(rèn)真做好公路管理機(jī)構(gòu)的“三定”工作，明確其職責(zé)邊界，切實(shí)解決行業(yè)內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間職責(zé)交叉和關(guān)系不順的問(wèn)題。要通過(guò)制度規(guī)范，明確和強(qiáng)化公路管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任，加強(qiáng)責(zé)任追究。凡與公路行政執(zhí)行相關(guān)的事務(wù)，應(yīng)統(tǒng)一由公路管理機(jī)構(gòu)牽頭，建立健全相關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

(四)優(yōu)化公路管理的行政組織體系。一是依托各級(jí)事權(quán)，建立分級(jí)管理體制。加強(qiáng)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)對(duì)全省公路公共行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)全省公路行政執(zhí)行的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)不同公路事權(quán)，按照分職治事的要求，實(shí)行“國(guó)道國(guó)管，省道省管，農(nóng)村公路縣以下管，國(guó)道建養(yǎng)管委托省負(fù)責(zé)”，統(tǒng)籌省級(jí)以下公路管理的體制安排。公路管理機(jī)構(gòu)可依托現(xiàn)有行政層級(jí)實(shí)行三級(jí)設(shè)置。省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)要全面承擔(dān)起省道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的責(zé)任，并受中央政府委托，承擔(dān)國(guó)道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理責(zé)任;縣級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)要全面承擔(dān)起農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理的責(zé)任。市(地)級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)受省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)委托，具體負(fù)責(zé)國(guó)省道管理的相關(guān)事務(wù)。要結(jié)合減少行政層級(jí)的改革趨勢(shì)，積極推行“三級(jí)設(shè)置、二級(jí)管理”的地方公路行政體制模式，即國(guó)省道實(shí)行省與市(地)垂直管理、以省為主，農(nóng)村公路實(shí)行省指導(dǎo)縣、以縣為主的體制模式。二是國(guó)省道管理組織體系。國(guó)省道的管理應(yīng)由省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)和按地域劃分的派出機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)可在現(xiàn)有公路管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，通過(guò)整合其它獨(dú)立存在的具有行政管理職責(zé)的高速公路管理機(jī)構(gòu)、建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、高等級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)、路政管理機(jī)構(gòu)、收費(fèi)公路管理機(jī)構(gòu)等組成，原各機(jī)構(gòu)的公路行政管理職責(zé)統(tǒng)一納入新設(shè)立的省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)中，其余職責(zé)則按照事業(yè)單位分類(lèi)改革要求，另行予以定位調(diào)整。具備條件的地方，省可直接上收各地(市)級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，作為省派出機(jī)構(gòu)。省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)職責(zé)側(cè)重點(diǎn)在于擬定公路發(fā)展計(jì)劃，統(tǒng)籌安排公路發(fā)展資金、制定行業(yè)管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)信息臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)管理等;派出機(jī)構(gòu)(或市公路管理機(jī)構(gòu))的職責(zé)重點(diǎn)在于工程項(xiàng)目的具體組織實(shí)施、負(fù)責(zé)對(duì)外提供公共服務(wù)和相關(guān)市場(chǎng)的日常監(jiān)管等。以綜合統(tǒng)一和“三級(jí)設(shè)置、二級(jí)管理”為基礎(chǔ)，重新整合國(guó)省道中高速公路的管理組織架構(gòu)。采取以省為主、集中管理的組織模式，將分散于多個(gè)部門(mén)的高速公路管理職能統(tǒng)一集中于省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)，解決多元化管理、分割式管理帶來(lái)的弊端。糾正經(jīng)營(yíng)性高速公路的營(yíng)利性目標(biāo)定位和，回歸政府社會(huì)管理者角色，逐步實(shí)現(xiàn)高速公路管理目標(biāo)由“保值增值”向“為公眾出行提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，建立以特許經(jīng)營(yíng)制度為基礎(chǔ)的高速公路管理體系。三是農(nóng)村公路管理組織體系。農(nóng)村公路管理應(yīng)在堅(jiān)決貫徹國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》(國(guó)辦發(fā)〔2005〕49號(hào))基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理清各級(jí)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)關(guān)系、完善相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，因地制宜的建立能夠充分適應(yīng)各地農(nóng)村公路發(fā)展實(shí)際需要的管理組織體系。省及地(市)交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路的行業(yè)指導(dǎo)職能。縣級(jí)人民政府是本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，其所屬交通運(yùn)輸主管部門(mén)是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的實(shí)施主體，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)承擔(dān)本區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道、村道公路養(yǎng)護(hù)工作，擬訂鄉(xiāng)道、村道公路養(yǎng)護(hù)建議計(jì)劃并按照批準(zhǔn)的計(jì)劃組織實(shí)施，對(duì)鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護(hù)質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收，做好村道并協(xié)助做好鄉(xiāng)道的路產(chǎn)路權(quán)保護(hù)工作。

第四條縣級(jí)以上各級(jí)人民政府發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、公安、工商、質(zhì)檢等部門(mén)按照職責(zé)分工，依法開(kāi)展公路保護(hù)的相關(guān)工作。

【釋義】本條是規(guī)定縣級(jí)以上各級(jí)人民政府相關(guān)部門(mén)公路保護(hù)的職責(zé)。

一、公路保護(hù)工作涉及面廣，是一項(xiàng)社會(huì)性、綜合性的工作，各級(jí)人民政府有關(guān)行政管理部門(mén)應(yīng)按照職責(zé)分工，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法開(kāi)展公路保護(hù)的相關(guān)工作。以治理車(chē)輛超限運(yùn)輸工作為例，2000年以來(lái)，交通運(yùn)輸部與公安部先后在全國(guó)開(kāi)展了治理工作，取得了一定成效。但由于這一問(wèn)題是車(chē)輛生產(chǎn)與管理、運(yùn)輸市場(chǎng)、管理體制等諸多矛盾在運(yùn)輸環(huán)節(jié)的集中反映，涉及多個(gè)部門(mén)，治理難度大。2004年6月開(kāi)始，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家安全監(jiān)管局、國(guó)家工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦成立領(lǐng)導(dǎo)小組[8]，在全國(guó)道路安全工作部際聯(lián)席會(huì)議的框架內(nèi)，在全國(guó)開(kāi)展部門(mén)聯(lián)動(dòng)的集中治超工作。經(jīng)過(guò)幾年各部門(mén)各地方的共同努力，并通過(guò)行政的、經(jīng)濟(jì)的和法規(guī)的手段進(jìn)行綜合治理，全國(guó)治超工作取得明顯的階段性成果，貨車(chē)超限超載率大幅度下降，道路交通安全形勢(shì)、公路通行效率、汽車(chē)生產(chǎn)和改裝行為、公路路況水有了很大的好轉(zhuǎn)。2007年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，交通運(yùn)輸、公安等部門(mén)開(kāi)展探索構(gòu)建治超長(zhǎng)效工作機(jī)制，進(jìn)一步明確了發(fā)展改革、工商、質(zhì)檢等部門(mén)在治超工作的職責(zé)任務(wù)。為依法治超，從根本上杜絕超限運(yùn)輸行為，本條例將建立超限治理的長(zhǎng)效機(jī)制作為重中之重，從管理手段上強(qiáng)化超限治理措施，在管理環(huán)節(jié)和管理力量上突出了綜合治理，從車(chē)輛的生產(chǎn)、改裝、注冊(cè)登記、貨運(yùn)裝載、站點(diǎn)檢測(cè)、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)入手，對(duì)超限治理作了詳細(xì)規(guī)定，并將發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、公安、工商、質(zhì)檢等部門(mén)在治超工作中的職責(zé)也以法律的形式予以明確。

根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)車(chē)輛超限超載治理工作的通知》(國(guó)發(fā)辦〔2005〕30號(hào))精神及全國(guó)治理車(chē)輛超限超載工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于印發(fā)全國(guó)車(chē)輛超限超載長(zhǎng)效治理實(shí)施意見(jiàn)的通知》(交公路發(fā)〔2007〕596號(hào))文件的規(guī)定，各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)在治超工作履行以下職責(zé)：

(一)交通部門(mén)：組織路政執(zhí)法人員開(kāi)展路面執(zhí)法，查處違法超限運(yùn)輸車(chē)輛;派駐運(yùn)管執(zhí)法人員深入貨站、碼頭、配載場(chǎng)及大型工程建材、大型化工產(chǎn)品等貨物集散地，在源頭進(jìn)行運(yùn)輸裝載行為監(jiān)管和檢查，防止車(chē)輛超限超載;負(fù)責(zé)超限檢測(cè)站點(diǎn)及治超信息管理系統(tǒng)的建設(shè)和運(yùn)行管理工作;建立貨運(yùn)企業(yè)及從業(yè)人員信息系統(tǒng)及信譽(yù)檔案，登記、抄告超限超載運(yùn)輸車(chē)輛和企業(yè)等信息，并結(jié)合道路運(yùn)輸企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核制度，進(jìn)行源頭處罰;調(diào)整運(yùn)力結(jié)構(gòu)，采取措施鼓勵(lì)道路貨物運(yùn)輸實(shí)行集約化、網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)采用集裝箱、封閉廂式貨車(chē)和多軸重型車(chē)運(yùn)輸;將路面執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的非法改裝、拼裝車(chē)輛通報(bào)有關(guān)部門(mén)，配合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展非法改裝、拼裝車(chē)輛查處工作。

(二)公安部門(mén)：加強(qiáng)車(chē)輛登記管理，禁止非法和為貴車(chē)輛登記使用;配合維護(hù)治超檢測(cè)站點(diǎn)的交通及治安秩序;組織交警開(kāi)展路面執(zhí)法，依法查處超載等交通違法行為;依法查處阻礙執(zhí)行職務(wù)等違法犯罪行為。

(三)發(fā)展改革部門(mén)(含經(jīng)貿(mào)、物價(jià)部門(mén))：加強(qiáng)車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告管理，監(jiān)督、檢查汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品，查處違規(guī)汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品;指導(dǎo)和監(jiān)督超限超載治理相關(guān)收費(fèi)政策的執(zhí)行，制定超限超載車(chē)輛卸載、貨物保管、停車(chē)管理等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(四)工商部門(mén)：查處非法拼裝、改裝汽車(chē)及非法買(mǎi)賣(mài)拼裝、改裝企業(yè)行為，依法取締非法拼裝、改裝汽車(chē)企業(yè)。

(五)質(zhì)監(jiān)部門(mén)：對(duì)治超工作所需的檢測(cè)設(shè)備依法實(shí)施計(jì)量檢定;定期公布經(jīng)驗(yàn)收合格的承壓類(lèi)汽車(chē)罐車(chē)充裝站單位名單;實(shí)施缺陷汽車(chē)召回制度;檢查從事改裝、拼裝車(chē)輛生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)場(chǎng)所及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，杜絕無(wú)標(biāo)生產(chǎn)行為;實(shí)施車(chē)輛強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證制度，查處不符合認(rèn)證要求的汽車(chē)生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品。

(六)安全監(jiān)管部門(mén)：加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品充裝單位的安全監(jiān)管，嚴(yán)禁超載、混裝;選擇主要公路沿線(xiàn)的大中型化工企業(yè)作為危險(xiǎn)化學(xué)品的超載車(chē)輛卸載基地;會(huì)同有關(guān)部門(mén)，對(duì)應(yīng)超限超載發(fā)生的特別重大的傷亡事故進(jìn)行調(diào)查處理，依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。

(七)法制部門(mén)：配合有關(guān)部門(mén)研究、起草治理超限超載工作的相關(guān)規(guī)范性文件，依法裁決相關(guān)行政復(fù)議案件。

(八)宣傳部門(mén)：組織協(xié)調(diào)新聞單位做好超限超載治理工作的宣傳報(bào)道，提高宣傳工作的針對(duì)性和實(shí)效性。

(九)監(jiān)察機(jī)關(guān)(糾風(fēng)機(jī)構(gòu))：對(duì)相關(guān)部門(mén)在治理超限超載工作中的執(zhí)法行為和行風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查，查處行業(yè)不正之風(fēng)及違紀(jì)違規(guī)等行為。

二、在公路建筑控制區(qū)管理、集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)管理等公路保護(hù)工作中，各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)也應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，如：國(guó)土資源部門(mén)不得批準(zhǔn)利用公路建筑控制區(qū)范圍內(nèi)的土地修建住宅、廠(chǎng)房等建筑物、地面構(gòu)筑物(本條例第十一條、第十三條);建設(shè)、規(guī)劃部門(mén)在批準(zhǔn)新建村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公共場(chǎng)所時(shí)，應(yīng)盡可能在公路一側(cè)建設(shè)并與公路建筑控制區(qū)邊界外緣保持一定距離(本條例第十四條);省級(jí)水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)共同做好因搶險(xiǎn)、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床及抽取地下水、架設(shè)浮橋等行為的審批工作(本條例第十七條、第十九條);安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)對(duì)在公路兩側(cè)一定范圍內(nèi)禁止設(shè)立生產(chǎn)、儲(chǔ)存、銷(xiāo)售易燃、易爆、劇毒、放射性等危險(xiǎn)物品的場(chǎng)所、設(shè)施(本條例第十八條);中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)守護(hù)重要公路橋梁和公路隧道、搶修的職責(zé)(本條例第二十四條、第五十四條);公安機(jī)關(guān)審查影響交通安全的涉路施工項(xiàng)目、辦理車(chē)輛登記、查處車(chē)輛裝載物飄散或者掉落、疏導(dǎo)交通、將危險(xiǎn)物品運(yùn)輸通過(guò)特大型橋梁或者特長(zhǎng)隧道的相關(guān)信息提前告知并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)(本條例第二十八條、第三十一條、第四十二條、第四十三條、第四十七條)。

[1] 參見(jiàn)《交通部、公安部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)家工商行政管理總局、國(guó)務(wù)院法制辦公室印發(fā)關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展車(chē)輛超限超載治理工作的實(shí)施方案的通知》(交公路發(fā)〔2004〕219號(hào))。

[2] 根據(jù)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào))，設(shè)立交通運(yùn)輸部，為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，將原交通部的職責(zé)，原中國(guó)民用航空總局的擬訂民航行業(yè)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)職責(zé)，原建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運(yùn)職責(zé)，整合劃入交通運(yùn)輸部。本書(shū)為表述方便，無(wú)特殊說(shuō)明時(shí)，將交通部統(tǒng)稱(chēng)為交通運(yùn)輸部。

[3] 2006年7月，交通部黨組提出在建設(shè)創(chuàng)新型交通行業(yè)的過(guò)程中，要做好“三個(gè)服務(wù)”，即：服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局，服務(wù)*建設(shè)，服務(wù)人民群眾安全便捷出行。“三個(gè)服務(wù)”的提出，既是對(duì)多年來(lái)交通實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對(duì)交通發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化，更是對(duì)交通工作全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)本質(zhì)要求的新認(rèn)識(shí)。

[4]《公路法》第五十七條規(guī)定：除本法第四十七條第二款的規(guī)定外，本章規(guī)定由交通主管部門(mén)行使的路政管理職責(zé)，可以依照本法第八條第四款的規(guī)定，由公路管理機(jī)構(gòu)行使。《公路法》第八十二條規(guī)定：除本法第七十四條、第七十五條的規(guī)定外，本章規(guī)定由交通主管部門(mén)行使的行政處罰權(quán)和行政措施，可以依照本法第八條第四款的規(guī)定由公路管理機(jī)構(gòu)行使。

[5] 1988年10月31日，全長(zhǎng)20.5公里(其中達(dá)到高速公路標(biāo)準(zhǔn)的路段長(zhǎng)15.9公里)的滬嘉高速公路一期工程通車(chē)，標(biāo)志著大陸地區(qū)高速公路實(shí)現(xiàn)了零的突破。

[6] 2009年5月12日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》(交公路發(fā)〔2009〕226號(hào))，將各類(lèi)公路交通突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。

[7]參見(jiàn)國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)華建敏在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議作關(guān)于《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的說(shuō)明。

[8] 2004年6月20日，全國(guó)治理車(chē)輛超限超載工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立，交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家安全監(jiān)管局、國(guó)家工商總局、國(guó)務(wù)院法制辦等七部委為成員單位。2006年至2009年期間，為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)全國(guó)治理車(chē)輛超限超載工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，分別增加國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、中宣部、工業(yè)和信息化部為成員單位。

第五條 縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將政府及其有關(guān)部門(mén)從事公路管理、養(yǎng)護(hù)所需經(jīng)費(fèi)以及公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職能所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算。但是，專(zhuān)用公路的公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)除外。

【釋義】本條是有關(guān)公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的規(guī)定。

一、公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)的由來(lái)。1950年7月，交通部頒發(fā)了《公路養(yǎng)路費(fèi)征收暫行辦法(草案)》，使公路養(yǎng)護(hù)有了穩(wěn)定的資金來(lái)源。1978年8月5日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《國(guó)家計(jì)委、交通部、財(cái)政部關(guān)于整頓公路養(yǎng)路費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》(國(guó)發(fā)〔1978〕158號(hào))，明確了公路養(yǎng)路費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范公路養(yǎng)路費(fèi)的征收和使用，1979年9月24日，國(guó)家計(jì)委、交通部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行頒發(fā)《關(guān)于公路養(yǎng)路費(fèi)征收和使用的規(guī)定的聯(lián)合通知》，通知指出，公路養(yǎng)路費(fèi)，是國(guó)家按照“以路養(yǎng)路”的原則，規(guī)定由交通部門(mén)向有車(chē)單位征收的用于養(yǎng)護(hù)和改善公路的事業(yè)費(fèi);通知明確，公路養(yǎng)路費(fèi)的使用范圍規(guī)定如下：(一)養(yǎng)路工程費(fèi)，包括公路小修保養(yǎng)費(fèi)，大中修工程費(fèi)，水毀工程搶修及修復(fù)費(fèi)，改建工程費(fèi)，公路渡口費(fèi)，公路綠化費(fèi)，道(渡)班房修建費(fèi)，縣社公路補(bǔ)助費(fèi)等;(二)養(yǎng)路事業(yè)，費(fèi)包括養(yǎng)路機(jī)械、車(chē)輛、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)，養(yǎng)路專(zhuān)用的小型機(jī)械廠(chǎng)及材料廠(chǎng)(場(chǎng)、庫(kù))建設(shè)費(fèi)，公路科研費(fèi)，技術(shù)革新費(fèi)，職工培訓(xùn)費(fèi)，養(yǎng)路職工宿舍和養(yǎng)路段必需的生產(chǎn)房屋修建費(fèi)，行政管理費(fèi)等;(三)養(yǎng)路其它費(fèi)，包括安全、宣傳、勞動(dòng)保險(xiǎn)及非固定職工的福利、獎(jiǎng)勵(lì)、醫(yī)藥、撫恤費(fèi)等。

1987年10月13日，國(guó)務(wù)院頒布《公路管理?xiàng)l例》，首次在行政法規(guī)的層面，明確提出擁有車(chē)輛的單位和個(gè)人，必須按照國(guó)家規(guī)定，向公路養(yǎng)護(hù)部門(mén)繳納養(yǎng)路費(fèi)。養(yǎng)路費(fèi)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)專(zhuān)款專(zhuān)用。任何單位和個(gè)人不得調(diào)、挪用、濫用、截留、拖欠養(yǎng)路費(fèi)。此后，為進(jìn)一步整頓和加強(qiáng)養(yǎng)路費(fèi)征收管理工作，交通部、財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)了《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》，按照健全法制、依法行政、按章征費(fèi)的要求，對(duì)國(guó)家計(jì)委、交通部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路征收和使用規(guī)定》進(jìn)行了重新規(guī)定。

1998年1月1日，《公路法》頒布實(shí)施，該法第三十六條規(guī)定，公路養(yǎng)路費(fèi)用采取征收燃油附加費(fèi)的辦法。擁有車(chē)輛的單位和個(gè)人，在購(gòu)買(mǎi)燃油時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納燃油附加費(fèi)。征收燃油附加費(fèi)的，不得再征收公路養(yǎng)路費(fèi)。具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。燃油附加費(fèi)征收辦法施行前，仍實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費(fèi)征收辦法。公路養(yǎng)路費(fèi)必須用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。擁有車(chē)輛的單位和個(gè)人繳納公路養(yǎng)路費(fèi)的，由交通主管部門(mén)發(fā)給公路養(yǎng)路費(fèi)收訖標(biāo)志;公路養(yǎng)路費(fèi)收訖標(biāo)志應(yīng)當(dāng)放置在車(chē)輛的明顯位置。沒(méi)有公路養(yǎng)路費(fèi)收訖標(biāo)志的車(chē)輛不得在公路上行駛。1999年10月31日，第9屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第12次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)公路法〉的決定》，將《公路法》第三十六條修改為，國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專(zhuān)項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建。

根據(jù)《公路法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同制定了《交通和車(chē)輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》，2000年10月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后發(fā)布。方案規(guī)定，在車(chē)輛購(gòu)置稅、燃油稅出臺(tái)前，各地區(qū)和有關(guān)部門(mén)要繼續(xù)加強(qiáng)車(chē)輛購(gòu)置附加費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等國(guó)家規(guī)定的有關(guān)政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)的征管工作，確保各項(xiàng)收入的足額征繳。并明確指出，考慮到國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格較高，為穩(wěn)定國(guó)內(nèi)油品市場(chǎng)，燃油稅的出臺(tái)時(shí)間將根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格變動(dòng)情況，由國(guó)務(wù)院另行通知。

2008年12月18日，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào))，決定實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革，明確取消公路養(yǎng)路費(fèi)、航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)、公路客貨運(yùn)附加費(fèi)、水路運(yùn)輸管理費(fèi)、水運(yùn)客貨運(yùn)附加費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)，并決定征收成品油消費(fèi)稅。改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變，新增稅收收入主要用以替代公路養(yǎng)路費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)的支出。

二、公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該納入政府財(cái)政預(yù)算管理。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，從1996年起，公路養(yǎng)路費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算管理，即收入應(yīng)當(dāng)由地方交通主管部門(mén)全部上繳地方國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)地方財(cái)政預(yù)算安排，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用。為加強(qiáng)農(nóng)村公路的管理和養(yǎng)護(hù)，確保公路完好暢通，2005年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案的通知》明確規(guī)定，公路養(yǎng)路費(fèi)(包括汽車(chē)養(yǎng)路費(fèi)、拖拉機(jī)養(yǎng)路費(fèi)和摩托車(chē)養(yǎng)路費(fèi))應(yīng)主要用于公路養(yǎng)護(hù)，首先保證公路達(dá)到規(guī)定的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并確保一定比例用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)，如有節(jié)余，再安排公路建設(shè)。2008年底，財(cái)政部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕37號(hào))文件精神，下發(fā)《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》(財(cái)預(yù)〔2008〕479號(hào))，明確將公路養(yǎng)路費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)收入安排的人員支出以及公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)、公路運(yùn)輸和站場(chǎng)建設(shè)與養(yǎng)護(hù)、航道養(yǎng)護(hù)和水路管理及中央本級(jí)替代性等方面的支出納入一般預(yù)算管理，由財(cái)政部門(mén)通過(guò)部門(mén)預(yù)算或經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)的列支渠道予以保障。本條例進(jìn)一步明確了公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算，實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一安排，這有利于有效確保公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定，同時(shí)也有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，規(guī)范和約束預(yù)算資金的使用，確保公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)用。

三、納入政府財(cái)政預(yù)算管理的公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)主要是指交通運(yùn)輸主管部門(mén)、公路管理機(jī)構(gòu)從事公路管理、養(yǎng)護(hù)所需經(jīng)費(fèi)及公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職能所需的經(jīng)費(fèi)。這其中，不包括經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)工作由公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)，從公路通行費(fèi)中支出。

而由于公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路行使公路行政管理職能的行為，系政府行政行為，其經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由政府財(cái)政予以保障。《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第四十五條明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法對(duì)收費(fèi)公路實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，不得向收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者收取任何費(fèi)用。行政執(zhí)法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)而實(shí)施的產(chǎn)生法律效力的行為。它是一種國(guó)家職能活動(dòng)，其目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益，維護(hù)公共秩序。這些執(zhí)法活動(dòng)體現(xiàn)的是國(guó)家職能，履行的是政府職責(zé)，屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常工作，所需費(fèi)用應(yīng)從行政機(jī)關(guān)正常行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)中列支。目前，一些地方的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在收費(fèi)公路上進(jìn)行執(zhí)法工作時(shí)，公開(kāi)向收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者索取巨額行政管理費(fèi)用。這種做法，一是加重了收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者的負(fù)擔(dān)，影響了收費(fèi)公路還貸效率;二是損害了政府形象，危害了企業(yè)與政府的關(guān)系。特別是對(duì)一些外資企業(yè)來(lái)講，還損害了我國(guó)的國(guó)際形象，不利于吸引外國(guó)資本進(jìn)入公路建設(shè);三是容易滋生腐敗，使本應(yīng)用于保護(hù)公民權(quán)益的公共執(zhí)法權(quán)，變成有關(guān)部門(mén)或個(gè)人獲取私利的手段;四是影響執(zhí)法的公正性，企業(yè)負(fù)擔(dān)執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，從本質(zhì)上講，會(huì)使政府執(zhí)法部門(mén)淪為企業(yè)的雇傭者，必然會(huì)影響行政執(zhí)法的公正和公。這顯然與我國(guó)目前正在大力推進(jìn)的依法行政和建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府的目標(biāo)背道而弛。基于此，本條例明確規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職能包括對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路行使行政管理職能的經(jīng)費(fèi)，一律應(yīng)由政府財(cái)政預(yù)算安排。

根據(jù)公路保護(hù)工作的特點(diǎn)及實(shí)踐，公路保護(hù)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的科目應(yīng)包括：公路日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)，大中修和改建工程經(jīng)費(fèi)，水毀工程搶修及修復(fù)經(jīng)費(fèi)，安保工程經(jīng)費(fèi)，應(yīng)急搶險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)，公路綠化經(jīng)費(fèi)，養(yǎng)路機(jī)械、車(chē)輛、設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)，路政管理經(jīng)費(fèi)，公路標(biāo)志標(biāo)線(xiàn)設(shè)置與維護(hù)經(jīng)費(fèi)、路政管理裝備、車(chē)輛、設(shè)備購(gòu)置經(jīng)費(fèi)，路政管理宣傳教育經(jīng)費(fèi)，路政(養(yǎng)護(hù))管理用房建設(shè)、維護(hù)經(jīng)費(fèi)，治超專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，行政管理經(jīng)費(fèi)，人頭經(jīng)費(fèi)，路況及交通量調(diào)查經(jīng)費(fèi)等。

四、公路保護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)納入縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算。這是充分反映事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)的基本原則，有利于厘清各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)、公路管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，屬于本級(jí)事權(quán)范圍的職責(zé)由本級(jí)政府預(yù)算予以安排，有利于公路保護(hù)各項(xiàng)工作職責(zé)真正落到實(shí)處。

五、專(zhuān)用公路的保護(hù)經(jīng)費(fèi)不納入政府財(cái)政預(yù)算。根據(jù)《公路法》第十一條規(guī)定，專(zhuān)用公路是指由企業(yè)或者其他單位建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理，專(zhuān)為或者主要為本企業(yè)或者本單位提供運(yùn)輸服務(wù)的道路。這類(lèi)公路主要服務(wù)于自建、自養(yǎng)和自管該公路的企業(yè)或單位，其保護(hù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)由其管養(yǎng)企業(yè)或單位自行承擔(dān)。

第六條 縣級(jí)以上各級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)綜合考慮國(guó)家有關(guān)車(chē)輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公路使用狀況等因素，逐步提高公路建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)水，努力滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及人民群眾生產(chǎn)、生活需要。

【釋義】本條是有關(guān)公路“建、管、養(yǎng)”與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)原則的規(guī)定。

一、公路是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展以及人民群眾生產(chǎn)、生活服務(wù)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，是衡量一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和現(xiàn)代化水的重要標(biāo)志。與航空、鐵路和水路等其他主要運(yùn)輸方式相比，公路運(yùn)輸能夠直接提供“門(mén)到門(mén)”的運(yùn)輸服務(wù)，因而顯得更為方便，在各種運(yùn)輸方式中始終占有不可替代的重要位置。據(jù)2008年底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)公路運(yùn)輸所承擔(dān)的客、貨運(yùn)輸量分別達(dá)到220.7億人和191.7億噸，分別占全社會(huì)運(yùn)輸總量的92%和77%，公路運(yùn)輸已成為我國(guó)綜合運(yùn)輸體系中的重要組成部分，其通達(dá)深度和廣度，是其他運(yùn)輸方式所不能比擬的。綜觀(guān)國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，可以說(shuō)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，離不開(kāi)公路的發(fā)展;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，其公路網(wǎng)也必然發(fā)達(dá)。

二、我國(guó)公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和村道，并按技術(shù)等級(jí)分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路。公路功能分類(lèi)與公路交通出行特性、公路交通出行需求及公路服務(wù)特性密切相關(guān)。按功能對(duì)公路進(jìn)行分類(lèi)，意義在于通過(guò)建立起層次分明、功能明確的公路網(wǎng)體系，以滿(mǎn)足不同層面的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。公路主干線(xiàn)形成公路交通運(yùn)輸?shù)拇笸ǖ老到y(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，公路次干線(xiàn)提高主干線(xiàn)的通達(dá)深度和輻射效應(yīng)。同時(shí)，通過(guò)對(duì)公路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于提高路網(wǎng)使用效能和服務(wù)水。對(duì)公路管理而言，明確各層級(jí)公路的功能，可以使中央、省、地、市縣各級(jí)在各層次公路的規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面職責(zé)分明，更好地協(xié)調(diào)局部與整體的利益關(guān)系，從而最大限度地發(fā)揮不同層次路網(wǎng)的效率。

三、公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展。《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》是公路工程建設(shè)最基本的技術(shù)法規(guī)，是進(jìn)行公路建設(shè)前期工作的重要依據(jù)和制定公路工程勘察、設(shè)計(jì)、施工及養(yǎng)護(hù)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程的綱領(lǐng)性文件。每一時(shí)期的公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都是國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)等政策在公路交通行業(yè)的綜合體現(xiàn)，也是相應(yīng)時(shí)期公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工等技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力的綜合反映。我國(guó)現(xiàn)行《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的前身是《公路工程技術(shù)準(zhǔn)則》，1972年修訂時(shí)改名為《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。建國(guó)初期，交通運(yùn)輸部在1951年制定頒發(fā)了《中華人民共和國(guó)公路工程技術(shù)準(zhǔn)則(草案)》，在以后的50多年中，隨著公路建設(shè)事業(yè)的不斷發(fā)展，交通運(yùn)輸部先后在1954年、1956年、1972年、1981年、1988年、1997年以及2003年作了七次修訂。1997版《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》頒布后，對(duì)于統(tǒng)一和規(guī)范全國(guó)的公路建設(shè)，特別是對(duì)于我國(guó)高速公路的發(fā)展起到了推動(dòng)作用，隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，公路通車(chē)?yán)锍蹋�特別是高速公路通車(chē)?yán)锍滩粩嘣鲩L(zhǎng)，公路行業(yè)對(duì)有關(guān)公路技術(shù)指標(biāo)的理解在不斷深化，發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)也在不斷被引入和消化吸收。交通運(yùn)輸部于2001年正式下達(dá)《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》的修訂任務(wù)。為配合標(biāo)準(zhǔn)修訂，進(jìn)行了10個(gè)相關(guān)關(guān)鍵技術(shù)專(zhuān)題的研究，2003年7月專(zhuān)題項(xiàng)目研究成果通過(guò)驗(yàn)收。《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTG B01-2003)于2004年1月29日正式發(fā)布，3月1日起實(shí)施。修訂后的標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)了1997年以來(lái)中國(guó)公路建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，借鑒和吸收了國(guó)外相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和先進(jìn)技術(shù)，體現(xiàn)了安全、環(huán)保及以人為本的指導(dǎo)和修訂原則，能夠更好地指導(dǎo)中國(guó)公路建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，基本適應(yīng)了當(dāng)時(shí)和其后一個(gè)時(shí)期中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)統(tǒng)一全國(guó)公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)這一時(shí)期全國(guó)公路工程建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

四、國(guó)家有關(guān)車(chē)輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，主要是指車(chē)輛的外廓尺寸、軸荷、質(zhì)量限制標(biāo)準(zhǔn)。2004年，國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局印發(fā)了由交通運(yùn)輸部、公安部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合制定的《道路車(chē)輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》(GB1589-2004)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)在綜合考慮交通安全、公路承載能力、車(chē)輛生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)等多種因素的基礎(chǔ)上，確定了車(chē)輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值等一系列指標(biāo)，作為汽車(chē)生產(chǎn)、牌照發(fā)放、車(chē)輛裝載等工作的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。從數(shù)據(jù)指標(biāo)來(lái)看，《道路車(chē)輛外廓尺寸、軸荷及質(zhì)量限值》與《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》中提出的限定標(biāo)準(zhǔn)基本一致。從管理實(shí)踐看，車(chē)輛軸荷對(duì)公路路面影響較大，軸荷標(biāo)準(zhǔn)的增加將大大加劇公路路面的損壞。初步研究表明，軸荷標(biāo)準(zhǔn)的增加值與公路路面損壞程度的關(guān)系為冪次關(guān)系。因此，就對(duì)公路路面壽命的影響而言，車(chē)輛軸荷起了決定性的作用。公路路面厚度和橋梁承載能力的設(shè)計(jì)，必須以一定的軸荷標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。因此，縣級(jí)以上各級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)綜合考慮路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、公路使用狀況、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、政府的財(cái)力狀況等各種因素，及時(shí)調(diào)整優(yōu)化公路路網(wǎng)規(guī)劃，不斷完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，并根據(jù)實(shí)際情況，適時(shí)安排公路改擴(kuò)建、大中修等養(yǎng)護(hù)工程，確保公路使用狀況良好。同時(shí)，要充分考慮公路與水路、鐵路、航空、管道等運(yùn)輸方式的銜接，進(jìn)一步構(gòu)建綜合交通運(yùn)輸體系，充分發(fā)揮公路溝通水陸空的重要作用，努力服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及人民群眾生產(chǎn)、生活需要。需要明確的是，公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)管理水的提高是一個(gè)科學(xué)的、歷史的過(guò)程，每個(gè)發(fā)展階段都必須符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理均不能盲目超前，要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)力相適應(yīng)。

第七條 縣級(jí)以上各級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，制定地震、泥石流、雨雪冰凍災(zāi)害等損毀公路的突發(fā)事件(以下簡(jiǎn)稱(chēng)公路突發(fā)事件)應(yīng)急預(yù)案，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

公路管理機(jī)構(gòu)、公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通運(yùn)輸主管部門(mén)制定的公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，組建應(yīng)急隊(duì)伍，并定期組織應(yīng)急演練。

【釋義】本條是關(guān)于制定公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定。

一、遵循上位法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院制定國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案，組織制定國(guó)家突發(fā)事件專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案;國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據(jù)各自的職責(zé)和國(guó)務(wù)院相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定國(guó)家突發(fā)事件部門(mén)應(yīng)急預(yù)案。地方各級(jí)人民政府和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)人民政府及其有關(guān)部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化，適時(shí)修訂應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的制定、修訂程序由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

二、預(yù)案編制主體和目的。公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系分為國(guó)家和地方兩級(jí)，國(guó)家層面包括總體預(yù)案和應(yīng)對(duì)某一類(lèi)型或某幾種類(lèi)型公路交通突發(fā)事件而制定的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案;地方層面包括省、地市和縣級(jí)公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案以及各類(lèi)事件的專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案和企業(yè)預(yù)案。國(guó)家層面的總體預(yù)案是指交通部于2005年制訂并頒布的《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》(2009年修訂)，該預(yù)案作為國(guó)家級(jí)部門(mén)預(yù)案和公路交通領(lǐng)域的總體預(yù)案，用以指導(dǎo)各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)編制相關(guān)預(yù)案和開(kāi)展應(yīng)急保障工作。目前，地方各級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)在交通部《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的指導(dǎo)下，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，制定了本區(qū)域的公路突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。

制定不同層級(jí)的公路突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案，其目的在于加強(qiáng)公路交通突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作，建立完善應(yīng)急管理體制和機(jī)制，提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)能力，控制、減輕和消除公路交通突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，及時(shí)恢復(fù)公路交通正常運(yùn)行，保障公路暢通，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序。

三、公路突發(fā)事件的界定。公路交通突發(fā)事件是指由下列突發(fā)事件引發(fā)的造成或者可能造成公路以及重要客運(yùn)樞紐出現(xiàn)中斷、阻塞、重大人員傷亡、大量人員需要疏散、重大財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，以及由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)異常波動(dòng)造成重要物資、旅客運(yùn)輸緊張需要交通運(yùn)輸部門(mén)提供應(yīng)急運(yùn)輸保障的緊急事件。包括自然災(zāi)害、公路交通運(yùn)輸生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。一是自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、生物災(zāi)害和森林草原火災(zāi)等。二是公路交通運(yùn)輸生產(chǎn)事故。主要包括交通事故、公路工程建設(shè)事故、危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸事故。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會(huì)安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件。各類(lèi)公路交通突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)(特別重大)、Ⅱ級(jí)(重大)、Ⅲ級(jí)(較大)和Ⅳ級(jí)(一般)。

四、預(yù)案編制內(nèi)容。根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十八條對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制的內(nèi)容一般規(guī)定，公路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)針對(duì)公路突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和可能造成的社會(huì)危害，具體規(guī)定公路突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和公路突發(fā)事件的預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后回復(fù)于重建措施等內(nèi)容。目前，2005年制訂并頒布的《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》(2009年修訂)就是根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及2006年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，將公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案分為六章，分別為總則、應(yīng)急組織體系、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理和附則。

《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》(2009年修訂)總則部分明確了預(yù)案編制的目的、依據(jù)、突發(fā)事件分類(lèi)分級(jí)、預(yù)案適用范圍、工作原則以及應(yīng)急預(yù)案體系構(gòu)成;應(yīng)急組織體系界定了應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組、應(yīng)急工作組、日常管理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家咨詢(xún)組、現(xiàn)場(chǎng)工作組等公路交通應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職責(zé);運(yùn)行機(jī)制部分則對(duì)公路突發(fā)事件的應(yīng)急全過(guò)程，從事故發(fā)生前的預(yù)測(cè)預(yù)警，到事故發(fā)生后的應(yīng)急響應(yīng)、再到事故結(jié)束后公路恢復(fù)和重建，以及其間信息發(fā)布和宣傳具體工作的安排進(jìn)行了闡述;應(yīng)急保障部分則從應(yīng)急隊(duì)伍、物質(zhì)設(shè)備、通信與信息、技術(shù)和資金支持五個(gè)方面提出了相應(yīng)的保障要求;監(jiān)督管理部分對(duì)預(yù)案演練、宣傳與培訓(xùn)、應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估、責(zé)任與獎(jiǎng)懲做了相應(yīng)的規(guī)范;附則部分則對(duì)預(yù)案的調(diào)整、解釋、實(shí)施日期等方面做了規(guī)定。

五、應(yīng)急隊(duì)伍組建。公路交通突發(fā)事件應(yīng)急隊(duì)伍按照“急結(jié)合、因地制宜，分類(lèi)建設(shè)、分級(jí)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)”的原則組建。目前，公路交通突發(fā)事件的應(yīng)急隊(duì)伍由專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急搶通與運(yùn)輸隊(duì)伍和社會(huì)力量構(gòu)成。專(zhuān)業(yè)應(yīng)急搶通隊(duì)伍又區(qū)分為國(guó)家公路交通應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍和地方公路交通應(yīng)急搶險(xiǎn)保通隊(duì)伍，前者由武警交通部隊(duì)組成，后者由高速公路及普通國(guó)省干線(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)管理部門(mén)、路政管理部門(mén)、公路經(jīng)營(yíng)管理單位、公路養(yǎng)護(hù)工程企業(yè)等組成。專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急運(yùn)輸保障隊(duì)伍由地方交通運(yùn)輸主管部門(mén)負(fù)責(zé)建設(shè)，通過(guò)與達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的道路客貨運(yùn)輸企業(yè)協(xié)商簽訂突發(fā)事件運(yùn)力調(diào)用協(xié)議的方式，將其納入到應(yīng)急運(yùn)輸隊(duì)伍中。此外，各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)根據(jù)屬地的實(shí)際情況和突發(fā)事件特點(diǎn)，制訂社會(huì)動(dòng)員方案。在公路交通自有應(yīng)急力量不能滿(mǎn)足應(yīng)急處置需求時(shí)，可以向同級(jí)人民政府提出請(qǐng)求，請(qǐng)求動(dòng)員社會(huì)力量納入到應(yīng)急隊(duì)伍中，協(xié)調(diào)人民解放軍、武警部隊(duì)參與應(yīng)急處置工作。

六、定期應(yīng)急演練。根據(jù)《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，由交通運(yùn)輸部路網(wǎng)中心負(fù)責(zé)協(xié)同有關(guān)部門(mén)制訂應(yīng)急演練計(jì)劃并組織聯(lián)合應(yīng)急演練活動(dòng)。地方公路應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)要結(jié)合所轄區(qū)域?qū)嶋H，每年應(yīng)有計(jì)劃、有重點(diǎn)地組織應(yīng)急演練。通過(guò)演練，檢驗(yàn)并完善應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)一步提高應(yīng)急隊(duì)伍實(shí)戰(zhàn)水。

第八條國(guó)家建立健全公路突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)配體系，確保發(fā)生公路突發(fā)事件時(shí)能夠滿(mǎn)足應(yīng)急處置工作的需要。

【釋義】本條是對(duì)公路突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度的規(guī)定。

我國(guó)幅員遼闊，各地氣候環(huán)境迥異，區(qū)域應(yīng)對(duì)常發(fā)自然災(zāi)害的特征較為明顯，比如我國(guó)南方地區(qū)冬季很少出現(xiàn)冰雪，應(yīng)對(duì)低溫雨雪冰凍災(zāi)害的物資保障相對(duì)薄弱，2008年初出現(xiàn)低溫雨雪冰凍災(zāi)害時(shí)，用于除冰除雪、防滑的機(jī)械設(shè)備和材料極度缺乏，嚴(yán)重影響了公路搶通保通工作的高效開(kāi)展。歷次災(zāi)害應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅依靠傳統(tǒng)的公路養(yǎng)護(hù)備料難以滿(mǎn)足突發(fā)事件下公路搶通保通工作的需要，尤其是在一些省份公路實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)護(hù)后，應(yīng)急物資更是難以保障。加快建立健全公路突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)配體系尤為緊迫。

一、公路突發(fā)事件應(yīng)急物資的分類(lèi)。根據(jù)物資使用方向的不同，公路突發(fā)事件應(yīng)急物資可分為公路搶通物資和救援物資兩類(lèi)。公路搶通物資主要包括瀝青、碎石、砂石、水泥、鋼橋、鋼板、木材、編織袋、融雪劑、防滑料、吸油材料等;救援物資包括方便食品、飲水、防護(hù)衣物及裝備、醫(yī)藥、照明、帳篷、燃料、安全標(biāo)志、車(chē)輛防護(hù)器材及常用維修工具、應(yīng)急救援車(chē)輛等。根據(jù)物資處分主體的不同，可分為國(guó)家公路交通應(yīng)急物資和地方公路交通應(yīng)急物資。國(guó)家公路交通應(yīng)急物資列入中央財(cái)政預(yù)算，由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部統(tǒng)一對(duì)國(guó)家公路應(yīng)急物資進(jìn)行調(diào)度和使用;地方公路交通應(yīng)急物資列入各級(jí)地方財(cái)政預(yù)算，由地方相關(guān)管理部門(mén)對(duì)公路應(yīng)急物質(zhì)進(jìn)行調(diào)度和使用。

二、建立健全公路突發(fā)事件應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度的必要性。盡管些年來(lái)各省交通運(yùn)輸主管部門(mén)依托公路管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了公路搶通應(yīng)急物資保障能力，但是由于缺乏相應(yīng)的政策、資金和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范支持，無(wú)論從物資數(shù)量、種類(lèi)、能力、分布以及專(zhuān)業(yè)性來(lái)講，均不能夠滿(mǎn)足重大自然災(zāi)害下公路交通應(yīng)急處置的需要，其不足之處主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公路抗災(zāi)搶修專(zhuān)業(yè)能力薄弱。目前，公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)急隊(duì)伍只能完成一般性的路基坍塌、路面損毀等作業(yè)，應(yīng)對(duì)大規(guī)模、大強(qiáng)度和長(zhǎng)時(shí)間的災(zāi)害條件下公路應(yīng)急處置能力極其有限。二是有限的大型機(jī)具分布不合理，缺乏機(jī)動(dòng)能力。由于大型機(jī)械設(shè)備購(gòu)置和維護(hù)成本較高，各地配備數(shù)量較少，主要分布于少數(shù)中心城市，覆蓋和輻射范圍有限，物資分布信息不共享，跨區(qū)域應(yīng)急支持不及時(shí)。三是應(yīng)急處置用的各類(lèi)物資儲(chǔ)備不足。應(yīng)急處置中常用的工業(yè)鹽、編織袋等應(yīng)急物資以及個(gè)人防護(hù)用品儲(chǔ)備嚴(yán)重匱乏，數(shù)量和種類(lèi)不敷所需。在這種情況下，著力建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)備保障制度，對(duì)于提高公路應(yīng)急保障能力具有重要意義，是加強(qiáng)公路應(yīng)急體系建設(shè)的重要切入點(diǎn)。其一，將有效彌補(bǔ)我國(guó)公路應(yīng)急物資與設(shè)備儲(chǔ)備不足，整合應(yīng)急物資資源，合理布局，提高使用效率;其二，將有力的促進(jìn)和帶動(dòng)各地方公路應(yīng)急物資保障能力建設(shè)，夯實(shí)應(yīng)急體系基礎(chǔ)，進(jìn)一步完善部省兩級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系;其三，將進(jìn)一步提升應(yīng)急協(xié)調(diào)處置和物資調(diào)度能力，提高部省聯(lián)動(dòng)和跨區(qū)域應(yīng)急處置能力。

三、應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系涵蓋儲(chǔ)備方式、儲(chǔ)備點(diǎn)的設(shè)置、儲(chǔ)備監(jiān)管等方面的內(nèi)容，具體包括：一是采取多樣化的儲(chǔ)備方式。根據(jù)《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，目前應(yīng)急物資儲(chǔ)備采取實(shí)物儲(chǔ)備與商業(yè)儲(chǔ)備相結(jié)合、生產(chǎn)能力儲(chǔ)備與技術(shù)儲(chǔ)備相結(jié)合、政府采購(gòu)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合方式。二是建立分類(lèi)應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備點(diǎn)。國(guó)家公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備，考慮了全國(guó)高速公路的分布情況、應(yīng)急物資調(diào)運(yùn)的時(shí)效性和覆蓋區(qū)域的合理性等因素，以“因地制宜、規(guī)模適當(dāng)、合理分布、有效利用”為原則，結(jié)合各地區(qū)的氣候與地質(zhì)條件建立了若干國(guó)家應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備點(diǎn)。對(duì)于地方公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備，各省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)則根據(jù)轄區(qū)內(nèi)公路交通突發(fā)事件發(fā)生的種類(lèi)和特點(diǎn)，結(jié)合公路搶通和應(yīng)急運(yùn)輸保障隊(duì)伍的分布，依托行業(yè)內(nèi)養(yǎng)護(hù)施工企業(yè)和道路運(yùn)輸企業(yè)的各類(lèi)設(shè)施資源，合理布局、統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)本地區(qū)公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備點(diǎn)。三是建立嚴(yán)格的物資儲(chǔ)備監(jiān)管制度。國(guó)家公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備實(shí)行應(yīng)急物資代儲(chǔ)管理制度，國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)監(jiān)管，省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)作為代儲(chǔ)單位，具體負(fù)責(zé)建設(shè)與管理工作。代儲(chǔ)單位需要對(duì)新購(gòu)置入庫(kù)物資進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收，并將驗(yàn)收入庫(kù)的情況上報(bào)交通運(yùn)輸部。對(duì)入庫(kù)儲(chǔ)備物資實(shí)行封閉式管理，專(zhuān)庫(kù)存儲(chǔ)，專(zhuān)人負(fù)責(zé)。代儲(chǔ)單位需要建立健全各項(xiàng)儲(chǔ)備管理的會(huì)計(jì)制度，包括物資臺(tái)賬和管理經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)賬等，保留完備的儲(chǔ)備物資入庫(kù)、保管、出庫(kù)等原始憑證和會(huì)計(jì)憑證。此外，地方公路交通運(yùn)輸主管部門(mén)需要建立完善的各項(xiàng)應(yīng)急物資日常管理規(guī)章制度，實(shí)施儲(chǔ)備物資動(dòng)態(tài)管理，制定采購(gòu)、儲(chǔ)存、更新、調(diào)撥、回收各個(gè)工作環(huán)節(jié)的程序和規(guī)范，對(duì)各類(lèi)物資及時(shí)予以補(bǔ)充和更新;明確各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)的責(zé)任;實(shí)行物資儲(chǔ)備資金使用審核制度，對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備所需資金進(jìn)行核定、撥付、監(jiān)管;督查物資儲(chǔ)備工作，對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況進(jìn)行定期檢查、定期通報(bào)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)查處;同時(shí)落實(shí)責(zé)任追究，防止儲(chǔ)備物資設(shè)備被盜用、挪用、流失和失效，并對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。

四、應(yīng)急物資調(diào)配體系。構(gòu)建迅速、高效的應(yīng)急物質(zhì)調(diào)配體系是應(yīng)對(duì)公路突發(fā)事件的關(guān)鍵。根據(jù)《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，國(guó)家公路交通應(yīng)急物資的調(diào)配權(quán)由國(guó)務(wù)院交通運(yùn)輸部行使，具體的調(diào)配程序是：當(dāng)省級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備在數(shù)量、種類(lèi)及時(shí)間、地理?xiàng)l件等受限制的情況下，需要調(diào)用國(guó)家公路交通應(yīng)急物資儲(chǔ)備時(shí)，由使用地省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)交通運(yùn)輸部同意，由交通運(yùn)輸部路網(wǎng)中心下達(dá)國(guó)家公路交通應(yīng)急物資調(diào)用指令，應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理單位接到路網(wǎng)中心調(diào)撥通知后，應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)完成儲(chǔ)備物資發(fā)運(yùn)工作。此外，在交通運(yùn)輸部協(xié)調(diào)下，還建立省際應(yīng)急資源互助機(jī)制，合理充分利用各省級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備和應(yīng)急處置力量，以就原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地方應(yīng)急力量支援行動(dòng)。

第九條任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞、非法占用或者非法利用公路、公路用地和公路附屬設(shè)施。

【釋義】本條是關(guān)于社會(huì)公眾保護(hù)公路安全的責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定。

一、公路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施。破壞、損壞、非法占用、利用公路，將會(huì)影響正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)生活秩序，特別是對(duì)重要干線(xiàn)公路的破壞、損壞，影響會(huì)更為嚴(yán)重。國(guó)家為維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，必須對(duì)公路予以保護(hù)。

二、本條所稱(chēng)破壞，是指故意實(shí)施的損及公路、公路用地或公路附屬設(shè)施完好的行為。本條所稱(chēng)損壞，是指雖非故意，但客觀(guān)上造成了損及公路、公路用地或公路附屬設(shè)施完好后果的行為。本條所稱(chēng)非法占用或者非法利用，是指未經(jīng)公路管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，擅自占用、利用公路、公路用地或公路附屬設(shè)施的行為，或者雖經(jīng)批準(zhǔn)，但未按照批準(zhǔn)的要求實(shí)施占用、利用公路、公路用地或公路附屬設(shè)施的行為。

三、本條是對(duì)單位和個(gè)人禁止性和限制性的法律要求，是社會(huì)公眾必須履行的義務(wù)。實(shí)踐中，破壞、損壞、非法占用或非法利用公路、公路用地和公路附屬設(shè)施的行為屢出不窮、五花八門(mén)，這些行為嚴(yán)重影響公路、公路用地、公路附屬發(fā)揮其正常功能，必須予以禁止和限制。為切實(shí)有效的保護(hù)公路運(yùn)行安全，必須禁止在公路、公路用地范圍內(nèi)開(kāi)展集市貿(mào)易、擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品、傾倒垃圾、排放污水、設(shè)置障礙、挖溝引水、堵塞隧道、打場(chǎng)曬糧、種植作物、放養(yǎng)牲畜、采石、取土、采空作業(yè)、焚燒物品、利用公路邊溝排放污物或者進(jìn)行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的行為，禁止利用公路橋梁、隧道鋪設(shè)輸送易燃易爆和有毒物品的管道，禁止利用公路橋涵堆放物品、搭建設(shè)施，禁止利用公路橋梁進(jìn)行牽拉、吊裝，禁止損壞、擅自移動(dòng)、涂改、遮擋公路附屬設(shè)施或利用公路附屬設(shè)施架設(shè)管道、懸掛物品，未經(jīng)許可不得擅自實(shí)施涉路施工活動(dòng)和更新砍伐護(hù)路林，禁止將公路作為檢驗(yàn)車(chē)輛制動(dòng)性能的試驗(yàn)場(chǎng)地等。

當(dāng)前，我國(guó)公路保護(hù)工作實(shí)踐中，有些單位和個(gè)人隨意破壞、損壞、擅自占用、利用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的現(xiàn)象還比較突出，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)，由于群眾的法律意識(shí)還比較淡漠，隨意堆放垃圾、挖掘公路、打場(chǎng)曬糧的行為時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響公路運(yùn)行安全。針對(duì)這些情況，各級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)路政巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和查處、糾正違法行為，依法保護(hù)公路。而更為重要的是，要在全社會(huì)特別是農(nóng)村地區(qū)廣泛開(kāi)展公路保護(hù)法律法規(guī)宣傳，讓廣大人民群眾了解保護(hù)公路的重要意義，培育和提高群眾愛(ài)路護(hù)路的積極性，增強(qiáng)群眾自覺(jué)遵守公路法律法規(guī)的意識(shí)，大力提倡和引導(dǎo)農(nóng)村公路沿線(xiàn)群眾制定愛(ài)路護(hù)路村規(guī)民約，發(fā)動(dòng)群眾保護(hù)公路。

四、從事違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。破壞、損壞、非法占用、利用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的行為，將會(huì)受到法律的追究。對(duì)破壞公路、公路用地或公路附屬設(shè)施的行為，除了應(yīng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任外，還要依法給予行政處罰;構(gòu)成犯罪的，將依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定追究刑事責(zé)任。對(duì)損壞公路的行為，則主要是依法承擔(dān)以損害賠償為主要形式的民事責(zé)任。本條例第五十九條、第六十條、第六十一條、第六十二條、第六十九條等，對(duì)從事破壞、損壞、非法占用、利用公路、公路用地及公路附屬設(shè)施的行為，逐一明確了相關(guān)法律責(zé)任。

第二章公路線(xiàn)路

【本章提要】本章是關(guān)于公路線(xiàn)路保護(hù)的規(guī)定，屬于路政管理范疇。路政管理是我國(guó)行政管理的組成部分。所謂路政管理，就是指縣級(jí)以上人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)或公路管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)《公路法》、《公路安全保護(hù)條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，為保護(hù)公路、公路用地、公路附屬設(shè)施，維護(hù)路權(quán)，以及為發(fā)展公路事業(yè)并以公路為對(duì)象而實(shí)施的行政管理。路政管理的對(duì)象包括人、社會(huì)組織、物質(zhì)資源、時(shí)空資源和信息資源。需要指出的是，城市道路的路政管理由城市道路管理部門(mén)依照《城市道路管理?xiàng)l例》進(jìn)行管理，本條例論述的主要是公路路政管理。

新中國(guó)成立后，我國(guó)公路事業(yè)取得了較大發(fā)展，路政管理也日益顯示出其重要性。早在1950年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、交通部就印發(fā)了《公路留地辦法》，1956年交通部、郵電部、電力部聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于處理電線(xiàn)與行道樹(shù)互相妨礙的規(guī)定的聯(lián)合通知》，1957年交通部、鐵道部、農(nóng)墾部、水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于各部門(mén)基本建設(shè)工程占用公路暫行規(guī)定的聯(lián)合通知》，1978年交通部、石油部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于處理石油管道和天然氣管道與公路相互關(guān)系的若干意見(jiàn)(試行)》等。這些早期的文件不僅對(duì)于做好路政管理起到關(guān)鍵的作用，而且也充分反映路政管理在當(dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，隨著改革開(kāi)放的深入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公路路政管理工作進(jìn)一步引起各方面的重視。1983年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公路路政管理保障公路安全暢通的通知》，這是建國(guó)以來(lái)國(guó)務(wù)院第一個(gè)關(guān)于路政管理方面的專(zhuān)門(mén)文件。1987年10月13日，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《公路管理?xiàng)l例》，對(duì)路政管理作了系統(tǒng)的規(guī)定，這是國(guó)務(wù)院第一個(gè)關(guān)于路政管理方面的法規(guī)，充分說(shuō)明國(guó)務(wù)院對(duì)路政管理工作的高度重視和關(guān)注。根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，交通運(yùn)輸部又發(fā)布了《公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，自此，路政管理工作有章可循，全國(guó)各地開(kāi)始組建路政管理隊(duì)伍，配備專(zhuān)職路政管理人員，路政管理工作被列入各地重要的議事日程。1998年1月1日《公路法》實(shí)施后，按照相關(guān)規(guī)定，交通運(yùn)輸部先后出臺(tái)了《超限運(yùn)輸車(chē)輛行駛公路管理規(guī)定》、《公路監(jiān)督檢查專(zhuān)用車(chē)輛管理規(guī)定》、《路政管理規(guī)定》等一系列部門(mén)規(guī)章，初步構(gòu)建了以《公路法》為龍頭的路政管理法規(guī)體系，從而為強(qiáng)化路政管理工作提供了較為健全的法律保障和手段。總體上看，路政管理主要包括以下職責(zé)：一是宣傳、貫徹執(zhí)行公路管理的法律、法規(guī)和規(guī)章;二是保護(hù)路產(chǎn);三是實(shí)施路政巡查;四是管理公路兩側(cè)建筑控制區(qū);五是維持公路養(yǎng)護(hù)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)秩序;六是參與公路工程交工、竣工驗(yàn)收;七是依法查處各種違反路政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的案件;八是法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

本章共二十條，分為公路管理檔案制度、公路建筑控制區(qū)管理制度、集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)管理制度、公路與鐵路等交叉線(xiàn)路的管理原則、公路(包括橋梁、隧道)及公路用地管理制度、公路安全保護(hù)區(qū)管理制度、公路附屬設(shè)施及綠化物管理制度、涉路施工管理制度等十個(gè)部分。

第一部分，即第十條，確立了公路管理檔案制度。對(duì)公路、公路用地和公路附屬設(shè)施調(diào)查核實(shí)、登記造冊(cè)，從法律效力上講，分為對(duì)內(nèi)效力和對(duì)外效力。對(duì)內(nèi)效力，即通過(guò)登記確立公路管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間的管理對(duì)象界限和職責(zé)劃分;對(duì)外效力，即當(dāng)公路管理機(jī)構(gòu)與外部發(fā)生涉及權(quán)屬界定糾紛或是損害賠償糾紛時(shí)，路產(chǎn)登記可以作為權(quán)屬界定或損害賠償計(jì)算的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。本條對(duì)內(nèi)的法律效力可以確定，但本條對(duì)外的法律效力尚屬待定狀態(tài)。具體來(lái)講，將視《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》規(guī)定的統(tǒng)一登記制度體系建設(shè)情況而定。第二部分，即第十一條、第十二條和第十三條，確立了公路建筑控制區(qū)制度。在《公路法》、《公路管理?xiàng)l例》以及地方性法規(guī)和管理實(shí)踐基礎(chǔ)上，本條例建立了公路建筑控制區(qū)的劃定制度和管理制度。劃定制度，分為公路建筑控制區(qū)的劃定范圍及劃定原則、新建及改建公路建筑控制區(qū)的劃定制度、與其他保護(hù)區(qū)域交叉的劃定制度。管理制度，分為建筑控制區(qū)內(nèi)管理制度和建筑控制區(qū)外有限管理制度。第三部分，即第十四條，關(guān)于集鎮(zhèn)規(guī)劃控制區(qū)管理的規(guī)定。本條在細(xì)化《公路法》有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，從規(guī)劃和建設(shè)的源頭環(huán)節(jié)入手，明確在公路沿線(xiàn)規(guī)劃、新建村鎮(zhèn)、開(kāi)發(fā)區(qū)、學(xué)校和貨物集散地、大型商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)等公共場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)與公路保持必要的距離，并盡可能在公路一側(cè)建設(shè)。加強(qiáng)源頭管理，是解決穿鎮(zhèn)集鎮(zhèn)路段管理難的治本之策，同時(shí)也有利于妥善處理城鎮(zhèn)發(fā)展與過(guò)境公路的關(guān)系。第四部分，即第十五條，新建、改建公路與既有城市道路等線(xiàn)路交叉的建設(shè)費(fèi)用承擔(dān)原則，本條例確立了對(duì)等原則。第五部分，即第十六條，確立了公路及公路用地管理制度。需注意的是，本條是對(duì)《公路法》第四十六條的細(xì)化，沒(méi)有在本條例中規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，適用時(shí)需援引《公路法》第七十七條的規(guī)定。第六部分，即第十七條、第十八條、第十九條、第二十條和第二十一條，確立了公路安全保護(hù)區(qū)制度。本部分細(xì)化和完善了《公路法》的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)本部分的管理涉及相關(guān)部門(mén)的職權(quán)，尤其是行政處罰權(quán)限問(wèn)題，在實(shí)踐中應(yīng)建立與相關(guān)部門(mén)順暢的溝通和協(xié)商機(jī)制。第七部分，即第二十二條、第二十三條和第二十四條，建立了公路橋(梁)隧(道)管理制度。具體來(lái)講，一是禁止危及橋隧安全作業(yè)制度，二是禁止沿橋隧鋪設(shè)高壓電線(xiàn)等危險(xiǎn)設(shè)施管理制度，三是跨航道橋梁管理制度，四是重要橋隧武裝警察守護(hù)制度等。此外，還有公路橋隧定期檢測(cè)和評(píng)定制度(第四十八條)，在第四章公路養(yǎng)護(hù)中還將具體表述。第八部分，即第二十五條，確立了公路附屬設(shè)施管理制度。第九部分，即第二十六條，確立了公路綠化物管理制度。本條吸取了《公路法》和《中華人民共和國(guó)森林法》的管理規(guī)定，直接明確公路護(hù)路林的更新采伐許可由公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但實(shí)踐中要注意與林業(yè)部門(mén)就采伐許可證領(lǐng)取問(wèn)題進(jìn)行銜接。第十部分，即第二十七條，第二十八條和第二十九條，建立了涉路施工管理制度，主要包括涉路施工許可管理制度和許可后管理制度。本條例第一次提出了涉路施工的概念，同時(shí)對(duì)《公路法》規(guī)定的涉路施工行為進(jìn)行了較為集中的歸納，并統(tǒng)一明確了許可的程序性規(guī)定。

第十條公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全公路管理檔案，對(duì)公路、公路用地和公路附屬設(shè)施調(diào)查核實(shí)、登記造冊(cè)。

【釋義】本條是關(guān)于公路管理檔案制度的規(guī)定。

一、本條所稱(chēng)公路管理檔案制度，又稱(chēng)公路路產(chǎn)登記制度。建立公路管理檔案制度，加強(qiáng)和規(guī)范公路路產(chǎn)登記，是依法維護(hù)路產(chǎn)路權(quán)，減少權(quán)屬糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，確保國(guó)家公路產(chǎn)權(quán)不受侵占和破壞，使公路路政管理走向法制化、科學(xué)化、規(guī)范化的重要舉措，也為今后依法管理公路路產(chǎn)提供依據(jù)。公路路產(chǎn)包括公路、公路用地和公路附屬設(shè)施。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該在縣級(jí)以上人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)所管轄的公路、公路用地和公路附屬設(shè)施進(jìn)行調(diào)查和登記，明確權(quán)屬性質(zhì)等;對(duì)公路及公路附屬設(shè)施進(jìn)行分類(lèi)，按照公路等級(jí)、路段、位置、設(shè)置年份等分門(mén)別類(lèi)進(jìn)行登記造冊(cè)，并繪制地圖。公路路產(chǎn)確權(quán)登記造冊(cè)后報(bào)縣級(jí)以上人民政府備案。公路路產(chǎn)登記工作復(fù)雜，難度大。已經(jīng)建成使用的公路，按照登記確權(quán)的要求，逐步開(kāi)展調(diào)查登記;新建的公路，建設(shè)單位應(yīng)該將公路路產(chǎn)登記造冊(cè)后，移交給公路管理機(jī)構(gòu)。

二、公路路產(chǎn)主要包括公路、公路用地和公路附屬設(shè)施。

(一)公路，是指經(jīng)交通運(yùn)輸主管部門(mén)驗(yàn)收認(rèn)定的城間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)間能行駛汽車(chē)的公共道路。公路包括公路的路基、路面、橋梁、涵洞、隧道。

1.公路按其在公路路網(wǎng)中的地位分為國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道和村道，并按技術(shù)等級(jí)分為高速公路、一級(jí)公路、二級(jí)公路、三級(jí)公路和四級(jí)公路。

國(guó)道是指具有全國(guó)性政治、經(jīng)濟(jì)意義的主要干線(xiàn)公路，包括重要的國(guó)際公路，國(guó)防公路，聯(lián)結(jié)首都與各省、自治區(qū)首府和直轄市的公路，聯(lián)結(jié)各大經(jīng)濟(jì)中心、港站樞紐、商品生產(chǎn)基地和戰(zhàn)略要地的公路。

省道是指具有全省(自治區(qū)、直轄市)政治、經(jīng)濟(jì)意義，聯(lián)結(jié)省內(nèi)中心城市和主要經(jīng)濟(jì)區(qū)的公路，以及不屬于國(guó)道的省際間的重要公路。

縣道是指具有全縣(旗、縣級(jí)市)政治、經(jīng)濟(jì)意義，聯(lián)結(jié)縣城和縣內(nèi)主要鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、主要商品生產(chǎn)和集散地的公路，以及不屬于國(guó)道、省道的縣際間的公路。

鄉(xiāng)道是指主要為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、文化、行政服務(wù)的公路，以及不屬于縣道以上公路的鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間及鄉(xiāng)與外部聯(lián)絡(luò)的公路。

村道是指直接為農(nóng)民群眾生產(chǎn)、生活服務(wù)，不屬于鄉(xiāng)道及以上公路的建制村與建制村之間和建制村與外部聯(lián)絡(luò)的主要公路，包括建制村之間的主要連接線(xiàn)，建制村與鄉(xiāng)道及以上公路的主要連接線(xiàn)，建制村所轄區(qū)域內(nèi)已建成通車(chē)并達(dá)到四級(jí)及以上技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的公路。

高速公路是指專(zhuān)供汽車(chē)分向、分車(chē)道行駛，并應(yīng)全部控制出入的多車(chē)道公路。四車(chē)道高速公路應(yīng)能適應(yīng)將各種汽車(chē)折合成小客車(chē)的年均日交通量25000~55000輛，六車(chē)道高速公路應(yīng)能適應(yīng)將各種汽車(chē)折合成小客車(chē)的年均日交通量45000~80000輛，八車(chē)道高速公路應(yīng)能適應(yīng)將各種汽車(chē)折合成小客車(chē)的年均日交通量60000~100000輛。

一級(jí)公路是指供汽車(chē)分向、分車(chē)道行駛，并可根據(jù)需要控制出入的多車(chē)道公路。四車(chē)道一級(jí)公路應(yīng)能適應(yīng)將各種汽車(chē)折合成小客車(chē)的年均日交通量15000~30000輛，六車(chē)道一級(jí)公路應(yīng)能適應(yīng)將各種汽車(chē)折合成小客車(chē)的年均日交通量25000~55000輛。

二級(jí)公路是指供汽車(chē)行駛的雙車(chē)道公路。雙車(chē)道二級(jí)公路應(yīng)能適應(yīng)將各種汽車(chē)折合成小客車(chē)的年均日交通量5000~15000輛。

三級(jí)公路是指主要供汽車(chē)行駛的雙車(chē)道公路。雙車(chē)道三級(jí)公路應(yīng)能適應(yīng)將各種車(chē)輛折合成小客車(chē)的年均日交通量2000~6000輛。

四級(jí)公路是指主要供汽車(chē)行駛的雙車(chē)道或單車(chē)道公路。雙車(chē)道四級(jí)公路應(yīng)能適應(yīng)將各種車(chē)輛折合成小客車(chē)的年均日交通量2000輛以下，單車(chē)道四級(jí)公路應(yīng)能適應(yīng)將各種車(chē)輛折合成小客車(chē)的年均日交通量400輛以下。

2.公路橋梁分為特大橋、大橋、中橋和小橋。根據(jù)《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTGB01-2003)，公路橋涵分類(lèi)規(guī)定如表1。

表1公路橋涵分類(lèi)

橋涵分類(lèi)

多孔跨徑總長(zhǎng)L1(m)

單孔跨徑L2(m)

特大橋

L1>1000

L2>150

大橋

100≤L1≤1000

40≤L2≤150

中橋

30

20≤L2<40

小橋

8≤L1≤30

5≤L2<20

涵洞

??

L2<5

注：1.單孔跨徑系指標(biāo)準(zhǔn)跨徑。2.梁式橋、板式橋的多孔跨徑總長(zhǎng)為多孔標(biāo)準(zhǔn)跨徑的總長(zhǎng);拱式橋?yàn)閮砂稑蚺_(tái)內(nèi)起拱線(xiàn)間的距離;其他形式橋梁為橋面系車(chē)道長(zhǎng)度。3.管涵及箱涵不論管徑或跨徑大小、孔數(shù)多少，均稱(chēng)為涵洞。4.標(biāo)準(zhǔn)跨徑：橋式橋、板式橋以?xún)蓸蚨罩芯�(xiàn)間距離或橋墩中線(xiàn)與臺(tái)背前緣間距為準(zhǔn);涵洞以?xún)艨鐝綖闇?zhǔn)。

3.公路隧道分為特長(zhǎng)隧道、長(zhǎng)隧道、中隧道和短隧道。根據(jù)《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTGB01-2003)，公路隧道分類(lèi)規(guī)定如表2。

表2公路隧道分類(lèi)

隧道分類(lèi)

特長(zhǎng)隧道

長(zhǎng)隧道

中隧道

短隧道

隧道長(zhǎng)度L(m)

L>3000

3000≥L>1000

1000≥L>500

L≤500

(二)公路用地，是指公路兩側(cè)邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)及邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣起不少于1米范圍的土地，公路用地的具體范圍由縣級(jí)以上地方人民政府確定。關(guān)于公路用地的表述，最早見(jiàn)于1950年9月9日中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)、交通部印發(fā)的《公路留地辦法》，文件規(guī)定，原有國(guó)道、省道應(yīng)留土地，除路基及兩旁側(cè)溝外，并得每側(cè)保留1米作為養(yǎng)路取土之用。隨后，《公路法》、《公路管理?xiàng)l例》對(duì)公路用地范圍也相繼予以規(guī)定，即公路兩側(cè)邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣起不少于1米的范圍。此外，《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTG B01-2003)在此基礎(chǔ)上，還作出規(guī)定，在有條件的地段，高速公路、一級(jí)公路不小于3米，二級(jí)公路不小于2米范圍內(nèi)的土地為公路用地范圍;在風(fēng)沙、雪害等特殊地質(zhì)地帶，設(shè)置防護(hù)設(shè)施時(shí)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要確定用地范圍;橋梁、隧道、互通式立體交叉、分離式立體交叉、面交叉、交通安全設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、管理設(shè)施、綠化以及料場(chǎng)、苗圃等用地，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要確定用地范圍。根據(jù)《公路法》和本條例規(guī)定，對(duì)于公路用地的管理，采取的是禁止和許可相結(jié)合的模式。如，對(duì)在公路用地范圍內(nèi)擺攤設(shè)點(diǎn)、堆放物品、傾倒垃圾、設(shè)置障礙、挖溝引水、打場(chǎng)曬糧、種植作物、放養(yǎng)牲畜、采石、取土、采空作業(yè)、焚燒物品、利用公路邊溝排放污物或者進(jìn)行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動(dòng)，《公路法》第四十六條和本條例第十六條規(guī)定為禁止行為;對(duì)在公路用地范圍內(nèi)架設(shè)、埋設(shè)管道、電纜、非公路標(biāo)志等設(shè)施的，《公路法》第四十五條、第五十四條和本條例第二十七條(三)項(xiàng)規(guī)定為許可行為。

(三)公路附屬設(shè)施，是指為保護(hù)、養(yǎng)護(hù)公路和保障公路安全暢通所設(shè)置的公路防護(hù)、排水、養(yǎng)護(hù)、管理、服務(wù)、交通安全、渡運(yùn)、監(jiān)控、通信、收費(fèi)等設(shè)施、設(shè)備以及專(zhuān)用建筑物、構(gòu)筑物等。《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTG B01-2003)將公路附屬設(shè)施分為交通安全設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和管理設(shè)施三種[①]，并規(guī)定各項(xiàng)設(shè)施應(yīng)按統(tǒng)籌規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)、分期實(shí)施的原則配置，并結(jié)合交通流量的增長(zhǎng)與技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r等逐步補(bǔ)充、完善。

第十一條 縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)保障公路運(yùn)行安全和節(jié)約用地的原則以及公路發(fā)展的需要，組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門(mén)劃定公路建筑控制區(qū)的范圍。

公路建筑控制區(qū)的范圍，從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)為：

(一)國(guó)道不少于20米;

(二)省道不少于15米;

(三)縣道不少于10米;

(四)鄉(xiāng)道不少于5米。

屬于高速公路的，公路建筑控制區(qū)的范圍從公路用地外緣起向外的距離標(biāo)準(zhǔn)不少于30米。

公路彎道內(nèi)側(cè)、互通立交以及面交叉道口的建筑控制區(qū)范圍根據(jù)安全視距等要求確定。

【釋義】本條是關(guān)于公路建筑控制區(qū)范圍的規(guī)定。

一、公路建筑控制區(qū)的概念。公路建筑控制區(qū)是公路兩側(cè)對(duì)建筑物和構(gòu)筑物建設(shè)進(jìn)行控制管理以保障出行安全和公路暢通的區(qū)域。1987年10月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《公路管理?xiàng)l例》規(guī)定：“在公路兩側(cè)修建永久性工程設(shè)施，其建筑物邊緣與公路邊溝外緣的間距為：國(guó)道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米。”這是在行政法規(guī)層面關(guān)于公路建筑控制區(qū)管理的最早規(guī)定。1998年1月1日施行的《公路法》，正式引入公路建筑控制區(qū)的概念，并從劃定規(guī)則、距離范圍、管理要求等方面對(duì)建筑控制區(qū)作出具體規(guī)定。此后，公路建筑控制區(qū)在各省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中廣泛使用，成為路政管理行政執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。

二、設(shè)立公路建筑控制區(qū)的目的。國(guó)家在公路兩側(cè)劃定建筑控制區(qū)，主要有以下目的：一是為公路今后的升級(jí)和拓寬而預(yù)留土地，通過(guò)加強(qiáng)控制和管理，減少?lài)?guó)家拓寬公路時(shí)房屋拆遷和各類(lèi)公共設(shè)施遷移的投入，節(jié)約國(guó)家有限的公路建設(shè)資金;二是為保障行車(chē)安全和公路暢通，公路必須保證一定的安全視距;三是防止公路街道化，提高公路通行能力;四是避免車(chē)輛侵害公路兩側(cè)建筑物和構(gòu)筑物的安全，減少車(chē)輛噪聲、尾氣等影響沿線(xiàn)群眾的生產(chǎn)、生活;五是避免公路沿線(xiàn)距離施工影響公路及其設(shè)施的完好、安全，有效保護(hù)公路和公路附屬設(shè)施。

三、公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬性質(zhì)。根據(jù)1995年3月11日國(guó)家土地管理局發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》(〔1995〕國(guó)土籍字第26號(hào))，“依法劃定的鐵路、公路、河道、水利工程、軍事設(shè)施、危險(xiǎn)品生產(chǎn)和儲(chǔ)存地、風(fēng)景區(qū)等區(qū)域的管理和保護(hù)范圍內(nèi)的土地，其土地的所有權(quán)和使用權(quán)依照土地管理有關(guān)法規(guī)確定。但對(duì)上述范圍內(nèi)的土地的用途，可以根據(jù)有關(guān)規(guī)定增加適當(dāng)?shù)南拗茥l件。”據(jù)此可知，公路建筑控制區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬并不因公路建筑控制區(qū)的劃定而發(fā)生轉(zhuǎn)變，公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)其管理權(quán)僅限于對(duì)其范圍內(nèi)建筑物和構(gòu)筑物的管理，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在公路建筑控制區(qū)內(nèi)，除公路保護(hù)需要外，禁止修建建筑物和地面構(gòu)筑物;二是公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的，不得擴(kuò)建;三是在公路建筑控制區(qū)內(nèi)埋設(shè)管道、電纜等設(shè)施應(yīng)依法辦理行政許可手續(xù);四是在公路建筑控制區(qū)外修建的建筑物、地面構(gòu)筑物以及其他設(shè)施不得遮擋公路標(biāo)志，不得妨礙安全視距。公路建筑控制區(qū)內(nèi)土地權(quán)屬性質(zhì)不變，主要基于三種認(rèn)識(shí)：一是現(xiàn)行法律并無(wú)明文規(guī)定應(yīng)將其征為國(guó)有;二是國(guó)家沒(méi)有必要用巨額資金征為國(guó)有予以閑置;三是有利于發(fā)揮土地的最大效益，公路沿線(xiàn)群眾仍可以種莊稼、搞養(yǎng)殖等。

四、國(guó)外關(guān)于公路建筑控制區(qū)的法律規(guī)定。從國(guó)外立法看，在處理干線(xiàn)公路與沿線(xiàn)建筑物的關(guān)系上，多數(shù)國(guó)家也是通過(guò)劃定建筑控制區(qū)域的方式，實(shí)現(xiàn)管理目的的。在加強(qiáng)控制的同時(shí)，這些國(guó)家也注重采取疏導(dǎo)手段，通過(guò)完善鄉(xiāng)村內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)，并做好與過(guò)境公路的有效銜接，確保互不干擾。發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)為居民出行提供了便利條件，同時(shí)也使得居民沒(méi)有必要緊靠干線(xiàn)公路兩側(cè)建房，忍受噪聲和尾氣污染。如，《加拿大馬尼托巴省公路及運(yùn)輸法》規(guī)定，未經(jīng)部長(zhǎng)授權(quán)，任何人不得在位于城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村落外的部屬公路的38米內(nèi)，建造、放置結(jié)構(gòu)物或固定設(shè)備。《加拿大新布朗茲維克省公路法》規(guī)定，經(jīng)政務(wù)會(huì)副總督同意，可以從公路用地的中心線(xiàn)算起劃定不超過(guò)180米的控制線(xiàn)，任何人不得在控制線(xiàn)范圍內(nèi)建造或放置樓房、建筑物、構(gòu)造物、儲(chǔ)藏油罐、車(chē)道，或者除籬笆、告示牌之外的其他物體。《日本道路法》規(guī)定，為預(yù)防損壞道路結(jié)構(gòu)和防止交通事故，道路管理者可按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將與道路相連接的區(qū)域指定為沿道區(qū)域，但不得將道路一側(cè)20米外的區(qū)域指定為沿道區(qū)域;道路管理者指定沿道區(qū)域后，應(yīng)及時(shí)公布其區(qū)域;當(dāng)沿道區(qū)域內(nèi)的土地、竹木或設(shè)施有損壞道路結(jié)構(gòu)或妨礙交通的危險(xiǎn)時(shí)，其管理者必須設(shè)置防止危險(xiǎn)的設(shè)施或采取其他必要措施;必要時(shí)，道路管理者可在責(zé)令該土地、竹木或設(shè)施的管理者，設(shè)置防止危險(xiǎn)的設(shè)施或采取其他必要措施。《意大利第729號(hào)法令關(guān)于新建公路和高速公路的規(guī)定》規(guī)定，根據(jù)已通過(guò)的法律方案，在高速公路沿線(xiàn)及入口處50米內(nèi)禁止建造、翻建及擴(kuò)建任何建筑。

五、與《公路法》關(guān)于公路建筑控制區(qū)的內(nèi)容相比較，本條例在以下方面予以了補(bǔ)充和明確：

(一)關(guān)于劃定主體。本條例規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府是公路建筑控制區(qū)范圍的劃定主體，負(fù)責(zé)組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門(mén)劃定。由于我國(guó)地域遼闊人口多，且分布很不衡，各省、自治區(qū)、直轄市所處的地理位置不同，自然條件、地形地貌千差萬(wàn)別，因此，公路及公路兩側(cè)的管理要求和標(biāo)準(zhǔn)也不相同。為了使公路建筑控制區(qū)管理制度更切合各地實(shí)際，本條例規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)劃定公路建筑控制區(qū)的范圍。同時(shí)，本條例還規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門(mén)劃定，這主要考慮到公路建筑控制區(qū)管理與這些部門(mén)的職責(zé)密切相關(guān)。如，交通運(yùn)輸主管部門(mén)熟知公路運(yùn)行安全要求和有關(guān)公路發(fā)展規(guī)劃，國(guó)土資源主管部門(mén)熟知公路沿線(xiàn)的土地利用總體規(guī)劃等。此外，還有一層意思，公路建筑控制區(qū)經(jīng)縣級(jí)以上地方人民政府劃定后，不僅管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，而且交通運(yùn)輸、國(guó)土資源、建設(shè)等部門(mén)也必須嚴(yán)格執(zhí)行，即：交通運(yùn)輸主管部門(mén)及其公路管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)在公路建筑控制區(qū)內(nèi)違法修建建筑時(shí)，必須制止和糾正違法行為;對(duì)公路建筑控制區(qū)內(nèi)違法修建的建筑物和地面構(gòu)筑物，國(guó)土資源主管部門(mén)不予頒發(fā)土地使用證明，建設(shè)主管部門(mén)不得發(fā)放相關(guān)權(quán)屬登記證明，規(guī)劃部門(mén)不得在公路沿線(xiàn)兩側(cè)的建筑控制區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑規(guī)劃等。相關(guān)部門(mén)違反公路建筑控制區(qū)管理規(guī)定，違法審批有關(guān)建筑物和構(gòu)筑物的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》等有關(guān)規(guī)定處理。需要指出的是，公路建筑控制區(qū)的劃定主體只能是縣級(jí)以上地方人民政府，包括省、市、縣三級(jí)地方人民政府，鄉(xiāng)級(jí)人民政府以及交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門(mén)都不具有劃定公路建筑控制區(qū)的權(quán)力。

(二)關(guān)于劃定原則。本條例對(duì)《公路法》確立的保障公路運(yùn)行安全、節(jié)約用地原則進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了保障公路發(fā)展需要的原則。主要考慮到隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水的提高，汽車(chē)保有量持續(xù)增長(zhǎng)，公路的技術(shù)等級(jí)和寬度也要不斷地提高和增加。因此，縣級(jí)以上地方人民政府在劃定建筑控制區(qū)的范圍時(shí)，還要充分考慮今后公路拓寬、擴(kuò)建的發(fā)展需要，否則將會(huì)大大增加公路升級(jí)和拓寬的難度，國(guó)家不僅需要投入大量的拆遷費(fèi)用，而且造成公路兩側(cè)建筑二次建設(shè)，影響居民生產(chǎn)、生活。

(三)關(guān)于劃定規(guī)則。根據(jù)《公路管理?xiàng)l例》第三十條規(guī)定，公路建筑控制區(qū)的范圍從公路邊溝外緣開(kāi)始起算。根據(jù)《公路法》第三十九條規(guī)定，公路用地是指公路兩側(cè)邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣起不少于1米范圍的土地，也從公路邊溝外緣開(kāi)始起算。這就造成公路用地和公路建筑控制區(qū)存在重疊，即公路邊溝外緣起至少1米的范圍既是公路用地，又是公路建筑控制區(qū)。由于現(xiàn)有法律、法規(guī)對(duì)公路用地和公路建筑控制區(qū)分別規(guī)定了不同的管理方式和強(qiáng)度，必然造成執(zhí)法實(shí)踐中難以適用的問(wèn)題。據(jù)此，本條例重新明確了公路建筑控制區(qū)的劃定規(guī)則，規(guī)定公路建筑控制區(qū)的范圍應(yīng)從公路用地外側(cè)起向外開(kāi)始起算。

(四)關(guān)于距離范圍。《公路法》第五十六條規(guī)定，公路建筑控制區(qū)的范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定劃定。國(guó)務(wù)院的規(guī)定主要是指《公路管理?xiàng)l例》和本條例關(guān)于公路建筑控制區(qū)范圍的規(guī)定，即：國(guó)道不少于20米，省道不少于15米，縣道不少于10米，鄉(xiāng)道不少于5米，其中高速公路不少于30米。這是國(guó)務(wù)院從行政法規(guī)層面規(guī)定的法定最小距離，地方性法規(guī)規(guī)定的建筑控制區(qū)范圍以及縣級(jí)以上地方人民政府依法劃定的公路建筑控制區(qū)范圍不得少于國(guó)務(wù)院規(guī)定的法定最小距離。需要指出的是，公路彎道內(nèi)側(cè)、互通立交以及面交叉道口是公路的組成部分，但考慮到其結(jié)構(gòu)的特殊性，對(duì)安全視距等方面要求更加嚴(yán)格，這就要求縣級(jí)以上人民政府在劃定其建筑控制區(qū)范圍時(shí)，不能“一刀切”地按照法定最小距離劃定其建筑控制區(qū)的范圍，而是應(yīng)充分考慮安全視距等要求，適當(dāng)擴(kuò)大劃定的距離范圍。根據(jù)《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTG B01-2003)，安全視距應(yīng)符合以下規(guī)定：

1.高速公路、一級(jí)公路的停車(chē)視距應(yīng)符合表3規(guī)定。

3.雙車(chē)道公路應(yīng)間隔設(shè)置具有超車(chē)視距的路段。

4.高速公路、一級(jí)公路以及大型車(chē)比例高的二、三級(jí)公路，應(yīng)采用貨車(chē)停車(chē)視距對(duì)相關(guān)路段進(jìn)行檢驗(yàn)。

5.積雪冰凍地區(qū)的停車(chē)視距宜適當(dāng)增長(zhǎng)。

第十二條新建、改建公路的建筑控制區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)自公路初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，由公路沿線(xiàn)縣級(jí)以上地方人民政府依照本條例劃定并公告。

公路建筑控制區(qū)與鐵路線(xiàn)路安全保護(hù)區(qū)、航道保護(hù)范圍、河道管理范圍或者水工程管理和保護(hù)范圍重疊的，經(jīng)公路管理機(jī)構(gòu)和鐵路管理機(jī)構(gòu)、航道管理機(jī)構(gòu)、水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)協(xié)商后劃定。

【釋義】本條是關(guān)于劃定新建、改建公路的建筑控制區(qū)范圍以及處理各類(lèi)管理和保護(hù)范圍、區(qū)域重疊的規(guī)定。

一、本條第一款是關(guān)于劃定新建、改建公路的建筑控制區(qū)范圍的規(guī)定，其目的是賦予公路管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)的管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)路政執(zhí)法的提前介入，對(duì)規(guī)劃、在建過(guò)程中的公路進(jìn)行有效的保護(hù)。實(shí)踐中，新建、改建公路項(xiàng)目一旦立項(xiàng)后，當(dāng)?shù)鼐用駷楂@取較多的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，往往在公路規(guī)劃路線(xiàn)兩側(cè)補(bǔ)栽樹(shù)苗、搶建房屋，出現(xiàn)“隔夜樓”現(xiàn)象，但公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行制止和糾正缺少必要的法律依據(jù)，只能放任其建設(shè)，必然帶來(lái)兩個(gè)后果：一是按照合法建筑予以拆遷，將導(dǎo)致公路征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用大大增加;二是按照合法建筑予以保留，這些問(wèn)題將遺留到今后的管理中，必然增加管理難度。為解決“隔夜樓”等問(wèn)題，本條例明確了新建、改建公路的建筑控制區(qū)的范圍，應(yīng)當(dāng)自公路初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)，由公路沿線(xiàn)縣級(jí)以上地方人民政府劃定并公告。新建、改建項(xiàng)目的主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后及時(shí)將有關(guān)信息報(bào)送縣級(jí)以上人民政府，由其組織交通運(yùn)輸、國(guó)土資源等部門(mén)劃定并公告。新建、改建公路的建筑控制區(qū)劃定后，有關(guān)公路管理機(jī)構(gòu)可以對(duì)其實(shí)施路政管理。

二、本條第二款是關(guān)于處理各類(lèi)管理和保護(hù)范圍、區(qū)域重疊的規(guī)定。當(dāng)公路建筑控制區(qū)的范圍可能與鐵路線(xiàn)路安全保護(hù)區(qū)、航道保護(hù)范圍、河道管理范圍或者水工程管理和保護(hù)范圍重疊時(shí)，本條規(guī)定此決定權(quán)仍然屬于縣級(jí)以上地方人民政府。但是規(guī)定了事前的協(xié)調(diào)機(jī)制，即先由公路管理機(jī)構(gòu)與鐵路管理機(jī)構(gòu)、航道管理機(jī)構(gòu)、水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)等單位協(xié)商后，報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府劃定。此外，實(shí)踐中公路與公路之間并行或交叉路段的建筑控制區(qū)也存在重疊問(wèn)題，如果相關(guān)路段的管理機(jī)構(gòu)對(duì)建筑控制區(qū)的管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的，應(yīng)按照《路政管理規(guī)定》要求，報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門(mén)或者公路管理機(jī)構(gòu)指定管轄。

第十三條 在公路建筑控制區(qū)內(nèi)，除公路保護(hù)需要外，禁止修建建筑物和地面構(gòu)筑物;公路建筑控制區(qū)劃定前已經(jīng)合法修建的不得擴(kuò)建，因公路建設(shè)或者保障公路運(yùn)行安全等原因需要拆除的應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。

在公路建筑控制區(qū)外修建的建筑物、地面構(gòu)筑物以及其他設(shè)施不得遮擋公路標(biāo)志，不得妨礙安全視距。

【釋義】本條是關(guān)于公路建筑控制區(qū)管理的規(guī)定。

一、關(guān)于公路建筑控制區(qū)內(nèi)修建建筑物、地面構(gòu)筑物的管理。本條規(guī)定，在公路建筑控制區(qū)內(nèi)，除公路保護(hù)需要外，禁止修建建筑物