第二節　加大土地生態環境整治力度

鞏固生態退耕成果。切實做好已退耕地的監管，鞏固退耕還林成果，促進退耕地區生態改善、農民增收和經濟社會可持續發展。在調查研究和總結經驗基礎上，嚴格界定生態退耕標準，科學制訂和實施退耕還林工程建設規劃，切實提高退耕還林的生態效益。

恢復工礦廢棄地生態功能。推進礦山生態環境恢復治理，加強對采礦廢棄地的復墾利用，有計劃、分步驟地復墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時、全面復墾新增工礦廢棄地。推廣先進生物技術，提高土地生態系統自我修復能力。加強對持久性有機污染物和重金屬污染超標耕地的綜合治理。

加強退化土地防治。積極運用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失;加快風蝕沙化土地防治，合理安排防沙治沙項目用地，大力支持沙區生態防護體系建設;綜合運用水利、農業、生物以及化學措施，集中連片改良鹽堿化土地;建立土壤環境質量評價和監測制度，嚴格禁止用未達標污水灌溉農田，綜合整治土壤環境，積極防治土地污染。

第三節　因地制宜改善土地生態環境

快速城鎮化地區，要遏制城鎮建設用地盲目擴張，鼓勵城鎮組團式發展，實行組團間農田與綠色隔離帶有機結合，發揮耕地的生產、生態功能。嚴格保護農用地特別是耕地，合理調整農用地結構，大力發展城郊農業。促進產業結構升級，嚴格限制高耗能、高污染企業用地。

原農業地區，要把嚴格保護耕地特別是基本農田放在土地利用的優先地位，加強基本農田建設，大力發展生態農業。在保護生態環境前提下，重點優化交通、水利等基礎設施用地結構，鼓勵發展城鎮集群和產業集聚。嚴格控制工業對土地的污染，防治農田面源污染。

山地丘陵地區，要大力推進國土綜合整治，嚴格控制非農建設活動，積極防治地質災害。因地制宜加強植被建設，穩步推進陡坡耕地的退耕還林還草，發揮生態系統自我修復功能。以小流域為單元，積極防治水土流失。建立山區立體復合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開展多種經營，促進山區產業發展。

能源礦產資源開發地區，要堅持資源開發與環境保護相協調，禁止向嚴重污染環境的開發項目提供用地。加強對能源、礦山資源開發中土地復墾的監管，建立健全礦山生態環境恢復保證金制度，強化礦區生態環境保護監督。

第六章統籌區域土地利用

圍繞優化國土開發格局，科學劃分土地利用區，明確區域土地利用方向，實施差別化的土地利用政策，加強對省、自治區、直轄市土地利用的調控，促進國家區域發展戰略的落實。

第一節明確區域土地利用方向

根據各地資源條件、土地利用現狀、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，把全國劃分為九個土地利用區，明確各區域土地利用管理的重點，指導各區域土地利用調控。

──西部地區。穩定耕地面積，提高耕地質量，確保基本口糧田。統籌安排基礎設施、生態環境建設、優勢產業發展和承接產業轉移用地，重點支持依托中心城市和交通干線的開發，逐步提高集約用地水。

西北區：保障油氣和優勢固體礦產資源開發、出境和跨區鐵路、西煤東運和交通通道的建設用地，逐步提高基礎設施用地比重，適當降低人均城鄉建設用地面積。支持水利建設和節水農業發展，加強原、旱塬和綠洲的耕地保護和基本農田建設，適度開發耕地后備資源。嚴格生態用地的用途管制，重點加強農牧交錯帶、干旱和荒漠草原區、沙漠綠洲等地區的土地生態保護和建設，積極開展小流域綜合治理和土地荒漠化防治。

西南區：保障國道、省際公路、電源基地和西電東送工程建設用地，適當增加城鎮建設用地，合理安排防治地質災害和避讓搬遷用地。加強對重慶和成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區用地的政策指導。加強原、壩區耕地的保護，加大對基本農田建設的支持力度。大力開展石漠化綜合治理，支持天然林及水源涵養林保護、防護林營造等工程，限制生態用地改變用途，促進生物多樣性保護和以自然修復為主的生態建設。

青藏區：保障基礎設施和生態移民搬遷的建設用地需求，適當增加農牧區城鄉建設用地面積，支持少數民族地區和邊疆地區的發展。加大西藏“一江兩河”(雅魯藏布江，拉薩河、年楚河)和青海海東等地區土地整理的支持力度，加強對青海柴達木循環經濟試驗區的用地政策指導。加強天然植被和高原濕地保護，支持退化草場治理、“三江源”自然保護區保護等生態環境建設。

──東北地區。保障先進裝備、精品鋼材、石化、汽車和農副產品深加工、高新技術、能源等產業發展和加強基礎設施建設等用地，促進現代農業發展和資源枯竭城市轉型，提高土地資源綜合效益。適度增加年均新增建設用地規模，加快城鎮工礦建設用地整合，盤活利用存量建設用地。重點保障東部鐵路通道和跨省區公路運輸通道等建設用地。開展土地利用政策與機制創新，為阜新、大慶、伊春、遼源、白山、盤錦等資源型城市經濟轉型和發展接續替代產業提供用地保障。加強基本農田整理和建設，強化糧食基地建設的支持力度。加強天然林、牧草地和濕地的保護，積極支持黑土地水土流失治理、東北西部荒漠化綜合治理。加大工礦廢棄地再利用力度，加強采煤沉陷區治理，改善礦區土地生態環境。

──中部地區。加大耕地整理力度，促進糧食生產基地建設。合理安排裝備制造業、高新技術產業、新型建筑材料、農產品深加工等產業和大型煤炭能源基地、綜合交通運輸體系建設的用地，適度增加年均新增建設用地規模，促進中部地區崛起。

晉豫區：合理安排基礎設施用地，重點保障山西、河南大型煤電基地建設和骨干通道建設的用地。適當增加城鎮工礦用地，加強農村建設用地整理，逐步降低人均城鄉建設用地。加強工礦廢棄地復墾、污染防治和采煤沉陷區治理，積極推進農用地整理。引導農業結構合理調整，支持商品糧棉基地建設，增強大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值。有序開展山西黃土山地丘陵和豫西山地生態退耕，加強豫東黃河故道沙化土地治理，大力改善區域生態環境。

湘鄂皖贛區：支持沿江鐵路、主要城市間的快速交通通道等基礎設施和淮北、淮南煤炭基地建設。適應城鎮化和工業化加快的進程，適當提高建設用地比重。加強對武漢城市圈和長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區用地的政策指導。實施基本農田整理工程，促進穩產高產商品糧棉油基地建設。統籌協調長江、淮河及洞庭湖、鄱陽湖洪澇、污染綜合治理，保障南水北調水源保護工程、長江防護林體系工程建設的用地。加強洞庭湖、鄱陽湖等地區濕地保護，禁止圍湖造田。

──東部地區。嚴格保護現有耕地和基本農田，加強水田等優質耕地的保護和建設，促進現代農業發展。優化整合建設用地，降低年均新增建設用地規模，控制城鎮和工業用地外延擴張，積極盤活存量土地，提高土地利用效率。

京津冀魯區：統籌安排產業用地，控制城鎮工礦建設用地低成本擴張，降低人均城鎮工礦用地水。調整區域土地利用布局，重點支持天津濱海新區開發開放、曹妃甸鋼鐵基地和以首都為中心的綜合交通體系建設。支持發展都市農業、觀光農業和原生態農業，促進現代農業發展。加強重要水源地保護和水土資源協調利用，支持京津風沙源治理區的生態退耕、長城沿線風沙帶治理和黃河故道沙化治理等生態環境建設。保護和合理利用沿海灘涂資源，防止非農建設盲目侵占灘涂資源。

蘇浙滬區：創新土地利用模式，形成工業集聚、居住集中、城鄉協調的建設用地空間格局。控制建設用地總量，適度降低人均城鎮工礦用地面積，提高集約用地水，促進產業結構升級。統籌安排區域性基礎設施用地，防止重復建設。積極防治上海及蘇錫常地區地面沉降、地裂縫等緩變性地質災害。嚴格保護水田等優質耕地，加強太湖、杭州灣等地區污染土地治理，加大濕地保護力度，合理開發沿海灘涂資源。

閩粵瓊區：加速建設用地的內涵挖潛和優化整合，從嚴控制珠江三角洲等城市密集地區新增建設用地規模，防止城鄉建設用地無序蔓延。適當提高基礎設施配套程度。嚴格保護現有耕地和基本農田。統籌安排產業和生態建設用地，保障海峽西岸經濟區和海南及其他海島生態旅游建設的用地。加強珠江三角洲、福建沿海等地區污染土地的治理，支持河口濕地、紅樹林和灘涂等生態用地的保護。

第二節實施差別化的區域土地利用政策

根據資源環境承載能力、土地利用現狀和開發潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟產業布局和國土開發格局，按照不同主體功能區的功能定位和發展方向，實施差別化的土地利用政策。

大力推進優化開發區域土地利用轉型。嚴控建設用地增量，積極盤活建設用地存量，鼓勵土地利用模式和方式創新，促進優化開發區域經濟發展方式轉變和產業結構升級，促進國家競爭力的提升。嚴格控制建設用地特別是城鎮工礦用地規模擴大，逐步降低人均城鎮工礦用地面積，適度增加城鎮居住用地;整合優化交通、能源、水利等基礎設施用地，支持環保設施建設;限制占地多、耗能高的工業用地，支持高新技術、循環經濟和現代服務業發展;探索實施城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，推進農村建設用地整理。嚴格保護耕地，加強區內集中連片、高標準基本農田的建設，切實加大耕地污染的防治力度。保留城市間開敞的綠色空間，保護好水系、林網、自然文化遺產等用地，促進區域生態環境改善。

有效保障重點開發區域集聚人口及經濟的用地需求。適當擴大建設用地供給，提高存量建設用地利用強度，拓展建設用地新空間，促進重點開發區域支柱產業的培育和經濟總量的提升，促進人口和經濟集聚能力的進一步提高。合理安排中心城市的建設用地，提高城市綜合承載能力，促進城市人口和經濟集聚效益的發揮;加強城鎮建設用地擴展邊界控制，鼓勵城市存量用地深度開發;統籌安排基礎設施建設用地，促進公路、鐵路、航運等交通網的完善，推動和加快基礎設施建設;優先保障承接優化開發區域產業轉移的用地需求，支持資金密集型、勞動密集型產業發展用地，促進主導產業的培育和發展，積極引導產業集群發展和用地的集中布局。積極推進農用地和農村建設用地的整理，加大基本農田建設力度，嚴格保護生態用地，切實發揮耕地特別是基本農田在優化城鎮、產業用地結構中的生態支撐作用，促進人口、經濟的集聚與資源、環境的統籌協調。

切實發揮限制開發區域土地對國家生態安全的基礎屏障作用。嚴格土地用途管制，加強農用地特別是耕地保護，堅持土地資源保護性開發，統籌土地資源開發與土地生態建設，促進限制開發區域生態功能的恢復和提高，切實維護國家生態安全。禁止可能威脅生態系統穩定的各類土地利用活動，嚴禁改變生態用地用途;積極支持區域內各類生態建設工程，促進區域生態環境的修復與改良。按照區域資源環境承載能力，嚴格核定區域建設用地規模，嚴格限制增加建設用地;新增建設用地主要用于發展產業以及基礎設施、公共設施等的建設，嚴格禁止對破壞生態、污染環境的產業供地，引導與主體功能定位相悖的產業向區外有序轉移。嚴格保護農用地特別是耕地、林地、草地，構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，加強各生態用地之間的有機聯系。

嚴格禁止在自然文化遺產保護區域土地的開發建設。按照法律法規規定和相關規劃，對依法設立的國家級自然保護區、世界文化自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發區域，必須實行強制性保護，嚴禁任何不符合主體功能定位的各類土地利用活動，確保生態功能的穩定發揮。

第三節　加強省級土地利用調控

根據各土地利用分區的調控方向和差別化的區域土地利用政策，綜合經濟社會發展水、發展趨勢、資源環境條件、土地利用現狀和潛力等因素，分別確定各省、自治區、直轄市的耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮工礦用地、新增建設占用耕地規模等土地利用約束性指標，以及園地面積、林地面積、牧草地面積等預期性指標(詳見附表1-6)，強化省級政府的土地利用調控責任。

《綱要》確定的主要目標和指標，納入國民經濟和社會發展規劃，嚴格執行。將耕地保有量、基本農田保護面積等約束性指標分解下達到各省、自治區、直轄市，嚴格落實，不得突破，預期性指標通過經濟、法律和必要的行政手段加以引導，力爭實現。

各省、自治區、直轄市要在《綱要》確定的原則、目標和主要任務指導下，積極配合國家區域發展戰略的實施，切實落實所屬區域的土地利用政策，加強對本行政區域范圍內土地利用的統籌協調，搞好國家與省級主體功能區的空間落實和用地政策上的相互銜接，促進形成統籌協調的土地利用秩序。

第七章　規劃實施保障措施

加強規劃對土地利用的整體控制，健全規劃實施管理制度，強化經濟激勵約束措施，完善規劃基礎建設，確保規劃目標的實現。

第一節　加強規劃對土地利用的整體控制

落實耕地保護和節約集約用地責任制。按照《綱要》確定的目標和任務，明確各省、自治區、直轄市耕地保護和節約集約用地責任，建立和完善耕地保護和節約集約用地責任的考核體系，將實際耕地保有量、基本農田保護面積、補充耕地的面積和質量、新增建設用地面積作為耕地保護責任和節約集約用地目標考核的重要內容。建立土地利用規劃實施問責制，地方各級政府主要負責人要對本行政區域內的土地管理和耕地保護負總責。把嚴格保護耕地、節約集約用地作為地方經濟社會發展評價和干部實績考核的重要因素，完善相關評價和考核辦法。

做好相關規劃與土地利用總體規劃的相互銜接。各地區、各部門、各行業編制的城市、村鎮、交通、水利、能源、旅游、生態建設等相關規劃，應當與土地利用總體規劃相互銜接，必須符合保護耕地和節約集約用地要求，必須符合土地利用總體規劃確定的用地規模和總體布局安排。嚴格依據土地利用總體規劃，從嚴審查各類規劃的用地規模和標準，切實落實土地用途管制制度。凡不符合土地利用總體規劃的，必須及時調整和修改，核減用地規模，調整用地布局。

強化土地利用總體規劃自上而下的控制。地方各級人民政府應按照下級規劃服從上級規劃的原則，組織修編土地利用總體規劃，落實《綱要》確定的各項目標和任務。省級土地利用總體規劃要強化戰略性和政策性，重點確定本行政區域土地利用的目標、指標和任務。地級和縣級土地利用總體規劃要突出空間性和結構性，合理調整土地利用結構和布局，重點明確中心城區和城鎮建設用地區的范圍。鄉級土地利用總體規劃要提高針對性和操作性，重點將土地用途落實到地塊。各地應在土地利用總體規劃的控制和指導下，編制土地整理復墾開發等專項規劃，落實總體規劃。

第二節　健全規劃實施管理制度

強化期規劃和年度計劃控制。依據土地利用總體規劃、國民經濟與社會發展規劃和國家宏觀調控要求，編制和實施土地利用五年期規劃，明確各項用地規模、布局和時序安排。按照土地利用總體規劃和期規劃，編制和實施土地利用年度計劃，不斷完善用地計劃分類編制和管理，加強計劃執行情況的評估和考核。落實差別化的計劃管理政策。嚴格以實際用地考核計劃的執行，實際用地超過計劃的，扣減下一年度用地計劃指標，防止超計劃批地用地，切實維護土地利用計劃的嚴肅性。

嚴格建設項目用地預審。加強和改進建設項目用地預審，強化建設項目批準(核準)前的土地規劃審查和許可，凡不符合土地利用總體規劃的，不得通過建設項目用地預審。建立和完善建設項目審批部門協調聯動機制與信息共享機制，項目建設單位申報審批或核準需要申請使用土地的建設項目時，必須附具土地預審意見，沒有預審意見或預審未通過的，不得審批或核準建設項目。

加強農用地轉用管理。土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。各級人民政府批準、核準各類建設項目，必須符合土地利用總體規劃。不斷完善以土地利用總體規劃為基礎的土地用途管制制度，城鄉建設、土地開發等各項土地利用活動，必須符合土地利用總體規劃確定的土地用途，涉及農用地轉用的，必須嚴格依據土地利用總體規劃和年度計劃進行審查，必須取得農用地轉用許可。

嚴格土地利用總體規劃修改。建立土地利用總體規劃實施動態評價機制，規劃實施評價報告經規劃審批機關的同級國土資源管理部門認定后，方可開展規劃的修改。對土地利用總體規劃的修改，必須就修改的必要性、合理性和合法性等進行評估，組織專家論證，依法組織聽證，并向社會公示。凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準。嚴禁擅自修改下級土地利用總體規劃，擴大建設用地規模和改變建設用地布局，降低耕地保有量和基本農田保護面積。符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準。

加強規劃實施動態監管。建立健全監督檢查制度，實行專項檢查與經常性的監督檢查相結合，采用衛星遙感等技術手段擴大規劃實施情況的監測范圍，及時發現、制止違反土地利用總體規劃行為，定期公布各地規劃執行情況。加大執法力度，對違法修改土地利用總體規劃的行為要嚴肅查處，限期改正，并依法追究相關責任人的行政責任;對違反規劃批地用地的行為，堅決依法查處，責令限期拆除違法占地新建建筑物，拒不執行的，依法申請人民法院強制執行。

第三節　完善規劃實施的利益調節機制

健全耕地保護的經濟激勵和制約機制。加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，鼓勵各類建設利用存量土地和未利用地。加大對耕地特別是基本農田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農田保護面積作為國家確定一般性財政轉移支付規模的重要依據，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，充分調動基層政府保護耕地的積極性。探索建立耕地保護基金，落實對農戶保護耕地的直接補貼，充分調動農民保護耕地的積極性與主動性。

加大對補充耕地的資金支持力度。進一步完善新增建設用地土地有償使用費的使用和管理，確保該項收入全部用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等支出;由省、自治區、直轄市和計劃單列市集中土地出讓收入中用于農業土地開發的部分，要向糧食主產區和土地開發整理重點區域傾斜，支持土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。充分運用市場手段，積極拓寬資金渠道，鼓勵和引導社會資金用于補充耕地。

強化節約集約用地的價格調節機制。積極推進征地制度改革，合理確定土地征收補償標準，逐步建立有利于節約集約用地的征地價格形成機制;健全和完善土地協議出讓和招標拍賣掛牌出讓制度，發揮地價杠桿調控作用，規范經營性基礎設施用地地價管理，提高工業用地出讓最低價標準，規范土地出讓價格;嚴格執行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產用地征繳增值地價，促進閑置土地盤活利用。

逐步形成促進節約集約用地的稅費調節機制。實行有利于有效保護耕地、合理利用土地資源、最大限度利用城市現有土地的稅收政策。加大閑置和低效用地的稅費調節力度，引導建設用地整合，提高用地效益;加大建設用地保有環節稅收調節力度，提高土地保有成本，促進土地向集約高效方向流轉;加大對土地深度開發等的稅收支持力度，鼓勵挖掘存量建設用地潛力，鼓勵工業企業在符合規劃、不改變用途的前提下提高土地利用率，促進節約集約用地。

第四節　加強規劃實施的基礎建設

不斷提高土地規劃的法律地位。積極推進土地利用規劃立法工作，嚴格和規范土地利用規劃的編制和審批，鞏固土地利用規劃的法制基礎。依據公正、公開和便民原則，完善土地規劃管理聽證制度，明確違反規劃處罰辦法，增強土地規劃執法力度。

加強土地調查統計和監測評價。按照國家統一的土地分類標準，認真做好土地利用現狀調查、統計和變更調查。全面完成農用地分等定級與估價，加強土地適宜性評價和城鎮、開發區用地的集約利用潛力調查評價。加強土地利用和土地市場動態監測，建立覆蓋全國的土地利用動態遙感監測系統，結合年度土地利用變更調查，構建土地利用規劃、計劃實施監測體系。

從嚴制定用地標準和供地政策。按照節約集約用地的原則，完善能源、交通和公用設施、公共設施等各類建設用地標準，嚴格按標準審核各類建設項目用地。適時調整劃撥用地目錄，控制并減少劃撥供地數量，除軍事、社會保障性住房和特殊用地外，對其他土地要加快實行有償使用。

提高土地規劃信息服務水。加快推進“金土工程”建設，建立涵蓋土地利用現狀、土地利用規劃、土地權屬、土地市場、土地整理復墾開發等基礎數據的統一地政管理數據庫。加快土地管理審批、供應、使用、補充耕地各環節的統一信息臺建設，強化建設用地監管，確保規劃目標落實。加快信息資源的開發利用，提高基礎性和公益性信息的社會服務水。

推進規劃科技創新與隊伍建設。加強土地規劃理論、方法和技術手段研究，促進土地利用規劃學科發展;加快制定或修訂各級土地利用規劃編制規程、各類用地規劃標準和規劃成果質量規范。建立土地利用和管理國際合作交流臺，借鑒國外土地利用和管理的先進經驗和方式。加強土地管理專業教育和繼續教育，健全完善規劃從業人員上崗認證和機構資質認證制度，切實提高土地規劃技術和管理人才的專業素養。

第五節　推進規劃民主決策

改進規劃工作方式。修編各級土地利用總體規劃，要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統地安排各項工作，切實提高規劃決策水。建立和完善規劃修編的專家咨詢制度和部門協調機制，成立有廣泛代表性的規劃專家委員會，加強規劃的協調、咨詢和論證等工作，提高規劃決策的科學化和民主化水。

建立健全公眾參與制度。修編各級土地利用總體規劃要擴大公眾參與，切實增強規劃的公開性和透明度。對于縣級和鄉級土地利用總體規劃，在具體安排土地利用和土地整理復墾開發方面應當廣泛聽取公眾意見。經批準的土地利用總體規劃應當依法予以公告，接受公眾監督。

加強規劃宣傳。充分利用各種媒體，對規劃的主要內容進行廣泛宣傳，提高全社會依法依規用地意識，增強全民對科學用地、節約用地、保護資源重要性的認識，使遵守土地利用法律、規劃、政策成為全社會的自覺行為。

土地問題始終是我國現代化進程中一個全局性、戰略性重大問題，土地利用總體規劃的編制和實施事關國家和人民長遠利益，各級人民政府必須高度重視，把土地利用總體規劃實施工作納入政府重要議事日程，切實加強組織領導。地方人民政府主要負責人應對本行政區域內土地利用總體規劃和年度計劃執行情況負總責。各有關部門要各負其責、密切配合，扎實推進各項工作，保障規劃順利實施。